龚向和:论新时代公平优质的受教育权

发布者:薛书蕾发布时间:2021-09-10浏览次数:22

文章来源:《教育研究》 2021年第8期.由于篇幅所限,本网站只刊登无注释版本。



作者龚向和教授



摘要:公平与优质这一矛盾统一体的主要方面随着时代的发展而不断交替变化,从而引起受教育权形态从公平受教育权到优质受教育权再到公平优质受教育权的升级换代。新时代公平优质受教育权的正当性根源于新时代人民日益增长的公平优质教育生活需要,现实必要性在于其所具内在价值目标和外在强制效力推动教育平衡充分发展以解决新时代我国教育主要矛盾,而其真正实现需要转化为法律权利。公平优质受教育权是将“公平”与“优质”融合在一起、“公平”与“优质”并重的完整权利概念,包括公平优质学习机会权、公平优质学习条件权和公平优质学习成功权。国家应加快公平优质教育立法并贯彻落实,实现对公平优质受教育权的全面法治保障。

关键词:受教育权;公平优质受教育权;学习机会权;学习条件权;学习成功权




公平优质教育作为公民美好教育生活必需品,在联合国人权运动理念的影响下,逐步从教育政策规定转变为法律保障目标,直到被确认为受教育者的法律权利——公平优质受教育权。在我国,促进公平与质量已成为教育改革与发展目标。公平优质受教育权是新时代美好教育生活目标与价值追求,其实现可以逐步缩小社会贫富差距,满足人民美好生活的需要,因而研究公平优质受教育权具有重要的实践意义。

一、公平优质受教育权的演化生成

受教育权是每个公民享有的宪法基本权利,是依赖于国家提供教育资源的典型社会权。如何在受教育者之间分配这些教育资源,对受教育权核心内容具有实质影响,形成不同时代的受教育权形态。中华人民共和国成立70余年,公平与优质教育这一矛盾统一体的主要方面随着时代的发展交替变化,受教育权形态不断升级换代,从主张公平优先的公平受教育权,到主张优质优先的优质受教育权,再到新时代公平与优质并重的公平优质受教育权。

(一)公平优先的公平受教育权:受教育权1.0版

公平作为一个含有价值判断的概念,又可称之为公正、正义,其具体的度量尺度包括平等、均等。就受教育权而言,其首要价值也是平等。有学者认为,“受教育权是公民为自身利益,要求国家一定行为的权利,是公民从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利。”笔者认为,所谓受教育权,是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会,通过学习发展其个性、才智和身心能力,以获得平等的生存和发展机会的基本权利。因此,受教育权首先是公平(平等)受教育权,公平是其首要属性,教育公平自然成为教育发展的主要价值目标。

受教育权的公平属性与质量属性在我国教育发展的不同阶段表现各异。教育的公平与质量(效率)一直是我们需要解决的问题,但侧重点在不同的阶段会有所不同。“1949年中华人民共和国成立以后,一直到‘文化大革命’时期,我们基本上走的是一条公平优先的道路。”这一阶段的受教育权是第一代,可称为受教育权1.0版,即公平优先的公平受教育权。

中华人民共和国成立前,民众绝大多数是文盲。中华人民共和国成立后,为摆脱教育落后困境,让每个公民平等获得基本的受教育机会,1949年12月,中央政府确定了“在相当长的时间内以普及为主”的教育方针。1954年,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第94条规定:公民有受教育的权利。第一次在根本大法上赋予中华人民共和国公民平等的受教育基本权利。到“文化大革命”结束,我国教育政策虽然曾经提到要提高教育质量,教育公平与优质教育的冲突与矛盾客观存在;但教育政策的主要取向是教育公平,国家保障的主要是公民的公平受教育权。特别是,在缩小城乡之间的教育差距方面,取得了明显的成效。据统计,1962—1976年,在校中学生数分城乡的比例,农村在校初中生的比例从37.1%上升到75.2%,在校高中生的比例从7.8%激增到62.3%。农民占当时中国人口的绝大多数,普及五年或七年农村教育的快速发展,培养了大批的会识字、有文化的劳动力大军,为改革开放中国的经济腾飞储备了充足的人力资源。

当然,由于教育公平与教育质量的矛盾作用,这种以公平优先的受教育权保障,不可避免地要付出降低教育质量的代价。如当时的小学、初中和高中的学制分别只有五年、二年和二年,且取消了考试和留级,教育内容也很简单。

(二)优质优先的优质受教育权:受教育权2.0版

党的十一届三中全会以后,党和国家的工作重心转移到经济建设,改革开放政策的制定与全面实施,首先在经济领域提出了效率优先的原则。反映到教育领域,1978—2002年,我党更加注重教育效率问题,集中优质资源以提升教育质量。这一阶段是受教育权第二代,可称为受教育权2.0版,即优质优先的优质受教育权。

自1978年改革开放至2002年,教育立法由恢复到快速发展完善,从空白到初步成形。全国人大常委会先后制定了《中华人民共和国学位条例》(1980年,以下简称《学位条例》)、《中华人民共和国义务教育法》(1986年,以下简称《义务教育法》)、《中华人民共和国教师法》(1993年,以下简称《教师法》)、《中华人民共和国教育法》(1995年,以下简称《教育法》)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年,以下简称《职业教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(1998年,以下简称《高等教育法》)、《中华人民共和国通用语言文字法》(2000年,以下简称《通用语言文字法》)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年,以下简称《民办教育促进法》)等8部法律,初步形成现有的中国特色社会主义教育法律体系。教育法治化对公民受教育权进行更全面细致的保障。但与之前偏重受教育权的公平侧面不同,这一阶段转向重点对教育质量的国家法律保护与相应的党和国家政策推进。

为提高教育质量,我国提出了全面推进素质教育的教育发展战略。《义务教育法》明确规定,立法目的是提高全民族素质、培养“四有”新人。在2006年修订时,将素质教育政策转变为法律规范,即第3条“义务教育必须贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量”。为确保优质教育权利得以落实,党和国家颁布了一系列的教育政策,全面推进素质教育。

1987年,党的十三大报告指出,提高民族素质是教育的根本任务;1992年,党的十四大报告强调,各级各类学校都要全面贯彻党的教育方针,全面提高教育质量;1996年,要求人才培养从“应试教育”转向全面素质教育;1999年提出,要实施跨世纪素质教育工程;2001年,要求加快构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系。虽然素质教育与联合国教科文组织提出的优质教育确有区别,但在中国特殊国情与语境下,提高教育质量是其目的,素质教育也是通向优质教育的最佳途径。“在改革开放初期,中国还处在建设开发起步阶段,亟须提升自己的经济实力和社会条件,因此注重追求效率,在有限的条件基础之上,集中资源优先建设重点示范学校。”效率优先、质量为重的价值理念催生了重点学校政策、“985工程”与“211工程”等建设项目。

西方发达国家也曾经历过从关注公平到关注效率的过程,从19世纪末20世纪初开始实施义务教育,到第二次世界大战后对各种弱势群体进行教育补偿。但20世纪70年代以后,效率问题逐渐受到重视。例如,20世纪80年代以来,美国教育改革的重点就由强调平等转向集中力量提高质量。从1983年《国家处在危急中:教育改革势在必行》,到1993年《2000年目标:美国教育法》,再到2002年《不让一个孩子掉队》,都在强调提高教育质量。优质教育这一概念还是美国里根政府20世纪80年代向国会提交的《卓越教育报告书》中最早提及的。

(三)公平优质并重的公平优质受教育权:受教育权3.0版

2002年,党的十六大后,“民生”与“和谐社会”成为中国社会的主流话语。十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》直截了当地指出,我国教育、就业、社会保障、收入分配等方面关系群众切身利益的民生问题比较突出。自此,教育公平问题重新受到重视。从2015年开始,我国教育公共政策主要导向是公平和优质并重,这一阶段的受教育权发展为受教育权的3.0版,即公平优质并重的公平优质受教育权。

自2001年国家首次提出“教育公平”后,其在国家教育事业发展规划中出现的频率越来越高。《教育规划纲要》提出,要提供更加丰富的优质教育,促进优质教育资源的普及与共享。从2015年到2019年,每年的《政府工作报告》都强调“发展更加公平更有质量的教育”,国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上。党和国家教育发展战略政策的调整,与我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段和我国以民生保障为核心的社会建设相适应。政策是法律的灵魂,公平优质教育政策成为公平优质受教育权的直接来源和受教育权更新换代的内在动力。

与公平受教育权和优质受教育权偏重于公平或优质不同,公平优质受教育权是中国社会进入新时代转型升级的受教育权3.0版,是融入公平与优质两个并重属性的新一代受教育权,是新时代人民日益增长的美好教育生活需要的权利诉求。公平优质受教育权指向的教育是“公平优质教育”或“公平而有质量的教育”,体现了中国教育改革从外延式发展走向内涵式发展的阶段性逻辑。从内在构成来看,“公平而有质量的教育”包括以均等化或多样化为目标的两类公平—质量范型,二者相叠相接,具有公平—质量价值体系的双重结构。为使公平优质受教育权指向的公平而有质量的教育在实践中变得可操作、可测评,教育社会学将其诠释为,“使适龄社会成员有权利接受且有条件能够接受的、同样的能力可提供同等的机会的、有利于个体成为促进社会团结的卓越公民的教育”。

中国明确提出“公平优质教育”的概念,国际社会则用“优质教育”表达同样的含义,因为国际社会的优质教育是在公平基础上的优质教育,实质是公平优质教育。在2000年的达喀尔“世界教育论坛”上,一百多个国家的政府做出政治承诺,要实施优质教育。联合国教科文组织作为联合国系统内最重要的智力合作机构,最早提出并逐步完善了优质教育概念。《2005年全民教育全球监测报告》指出,优质教育是“人人享受教育权利与保证教育全过程公平”,培养“负责公民的价值观、态度与情感、认知技能与非认知技能、创造性与行为能力”的教育。联合国教科文组织将优质教育视为人的受教育权,并把教育全过程的公平作为教育质量评价的原则,与中国提出的公平优质教育本质一致。同时,西方教育发达国家如芬兰、英国、美国等都在本国实施联合国教科文组织提出的优质教育,并把其作为公民的法律权利予以保障。

二、公平优质受教育权的法理逻辑

作为一种客观现象,受教育权有其历史演变生成规律,现已发展为公平优质受教育权。有学者认为,以法理作为法理学研究对象和中心主题,并非一个纯粹的学理逻辑问题,而是有其广泛的实践基础和实践需要,在法治实践、政治生活和公共生活中,法理几乎无所不在、无时不有、无所不能。下文将对公平优质受教育权确立的内在逻辑予以法理证成,包括从人权原理视角探讨作为人权的公平优质受教育权的本原,从新时代现实需要层面探讨其作为教育平衡充分发展目的指向的权利价值,以及从规范法学角度论证公平优质教育的法律实现必然确立公平优质受教育权的法律权利形态。

(一)人权本原:新时代公平优质教育生活需要

人权的本原是指人权的根源是什么,即人为什么应当享有人权,国家为什么应当保障人权,这关系到人应当享有人权的正当性问题。公平优质教育能否作为人权为人所应当享有,取决于是否存在该权利的根源与正当性依据。国内大多数学者认为,人权的本原应从人的自身即人的本质中去寻找,它不可能是任何外界的恩赐。如果公平优质教育能够成为人所应当享有的人权,必然根源于人的本性,即自然属性与社会属性。

享有充分的人权,是人类社会追求的伟大理想,尊重和保障人权是党和国家依宪执政和依宪治国追求的价值理念和奋斗目标。人民日益增长的美好生活需要是新时代人权的正当性根源,新时代的人权法理决定了美好生活权或幸福生活权应当成为新时代人民享有的新一代人权。美好生活包括政治生活、经济生活、社会生活、文化生活等人类生活的各个方面,在教育生活中的表现就是公平优质教育生活,公平优质教育应当作为人权为人所享有,其人权根源与正当性依据是新时代人民日益增长的公平优质教育生活需要。具体来说,作为公平优质受教育权本原的新时代人民日益增长的公平优质教育生活需要,最终来源于人的自然属性与社会属性。其中,自然属性是指人民对美好生活的需要即公平优质教育生活需要,社会属性是指新时代中国社会主要矛盾。

作为自然界的一分子,人一出生就天然具有吃喝等生存下来的欲望与潜意识行为,成长过程在天性与理性驱使下都追求活得更美好、更幸福,这是人的自然属性,人之为人具有的共同特征,不因社会制度、经济发展水平等外在环境因素而有本质区别。对源于人的这种自然属性的希望活得更好的各种欲望与需要,国家应当予以承认并确立为人权,这是人权普遍性的重要体现。公平优质受教育权存在的正当性,首先源于每个人对更高公平更高质量教育生活需要的自然属性。但人是社会动物,人性还有社会属性,从而使人的自然属性决定的人权在不同社会制度、经济发展水平等环境呈现特殊性、多样性。中华人民共和国成立70余年,特别是改革开放40余年,经济社会发展取得了世界瞩目的成就,人民对更好生活的追求随着经济社会发展而逐步提高。从温饱、总体小康到全面小康、更高水平的小康,从人民日益增长的物质文化需要到人民日益增长的美好生活需要,从物质生活需要扩大到文化生活、精神生活、政治生活需要。公平优质受教育权存在的正当性除了根源于人的自然属性,还根源于人的社会属性,即新时代中国社会主要矛盾。在新时代迫切需要我国教育由“有学上”的外延发展转向“上好学”的内涵发展。随着我国新时代新矛盾的转型,人们对教育生活也有了更高层次的追求,从基本的教育机会需求提升至更高精神层次的教育需求,公平优质教育生活需要作为人的社会本性应当予以承认,并将公平优质教育上升为人权。

(二)权利价值:教育平衡充分发展的目标指引与强制效力

公平优质受教育权的法理逻辑,不仅表现在新时代公平优质教育生活需要的人权来源的正当性,而且来自新时代我国教育主要矛盾解决的现实需要。在新时代,如何解决教育不平衡不充分发展问题,什么样的发展才是平衡充分发展,如何使教育平衡充分发展的成果为人民所享有,这些问题的解决首先需要教育平衡充分发展的价值目标指引方向,而公平优质受教育权正好具有这样的价值功用。

就我国社会主要矛盾的两个方面来看,由于“我国社会主义初级阶段的基本国情和最大发展中国家的地位没有改变,决定了今后相当长一段时期内,解决不平衡不充分发展仍然是我国发展的当务之急,仍然是社会主要矛盾的主要方面”。党的十九大报告提出,通过满足人民日益增长的美好生活需要引领和推动社会平衡充分发展,平衡充分发展的最终目的是人民美好生活需要。习近平总书记指出,“中国发展成就归结到一点,就是亿万中国人民生活日益改善”,“人民幸福生活是最大的人权”。换言之,新时代美好生活需要是平衡充分发展的价值目标,是一种美好生活的权利,平衡充分发展只是美好生活需要满足和美好生活权利实现的手段。“人民的需要规定着社会发展的努力方向与价值取向,构成推动国家经济社会发展的内在动力。”

美好生活之首是公平优质教育生活,公平优质教育生活既是美好生活的内核,也是美好生活之源。因为教育不只是构成美好生活的一部分,还是提升美好生活能力的最佳途径。教育正义的必有之义就在于帮助人们获得美好生活的能力,特别是理解美好生活的能力。但公平优质教育生活受到教育不平衡不充分发展的制约,解决教育不平衡不充分发展问题,促进教育平衡充分发展,需要具有内在价值目标和外在强制效力的公平优质受教育权予以引导和推动。

公平优质受教育权与教育平衡充分发展不仅是目的与手段的关系,而且是需求与供给的关系,教育供给侧结构性改革离不开公平优质受教育权的目标指引。新的社会主要矛盾仍然属于“需要”与“生产”之间矛盾的基本范畴,教育领域中的矛盾表现为教育资源供求关系不平衡。新的时代背景下,人民的教育需求已经发生了实质性变化。当前,我国人民“有学上”的教育需求已得到基本满足,但教育发展仍无法很好地回应高层面、多样化的教育需求。因而需要以公平优质受教育权引导和推动更好地实施教育供给侧结构性改革,促进教育平衡充分发展。“供给侧的社会发展和制度改革,必须以需求侧对人民美好生活需要的认定为前提,这样才能实现精准和有效的生产和发展。”

(三)权利形态:公平优质教育法律实现

从规范法学角度出发,公平优质教育法律实现必然确立公平优质受教育权的法律权利形态,公平优质教育的应有权利必然通过法律转化为法定权利即公平优质受教育权才能真正落实。在人权本原问题上,规范法学与自然法学截然不同。自然法学主张“天赋人权”,规范法学则主张“法赋人权”,强调权利来源于法律。规范法学派的代表人物有边沁(Bentham,J.)、戴西(Dicey,A.V.)、密尔(Mill,J.S.)等人,他们强调人权不是生而有之的,而是法律赋予的。例如,边沁反对自然权利(人权)的观念,认为权利是由法律创设的,谈论先于或独立于法律和政府而存在的权利是没有意义的。从人权的本原这个意义上,这种理论是不正确的。但从人权实现的角度来看,包含有一定的合理因素。因为人权有三种存在形态,即应有权利、法定权利与实有权利。从应有权利转化为法定权利,再从法定权利转化为实有权利,是人权实现的基本方式。

作为新时代美好教育生活中人民应当享有的公平优质受教育权,不能只停留在伦理道德领域的应有权利形态,必然通过国家立法转换为具有国家强制效力的法律权利。即使在权利话语成为主流话语的现代社会里,应有权利也不是会自然地转换为个人现实享有的权利,而是靠着权利主体努力斗争争取。而斗争的依据和手段就是现行有效的制度特别是法律制度。即把人民的美好生活需要转化为权利,进而升华为人民的“基本人权”,通过人权制度去实现“美好生活的基本权利”。“权利本身的属性决定了其对美好生活的意义。美好生活需要的法律实现机制是权利,良好的法律通过激活和调动权利的自主性、自觉性、自为性和自律性,助力于美好生活的实现。”

公平优质教育必然转化为法律权利,还取决于公共教育的特殊地位及其与其他社会福利的差异。自近代民族国家掌控国家教育权以来,教育就逐渐成为一种公共产品向其国民开放,成为培养民主社会的良好公民、促进经济社会发展并最终促进人的全面发展的基石制度。公共教育虽然也是政府提供的社会福利,但并非仅是与其他社会福利相同的某种政府“利益”。

首先,其区别在于教育对维持我们基本制度的重要性。1982年,美国联邦最高法院在“普莱勒对多尔案(Plylerv.Doe)”裁决书指出,“公共教育系统是传承社会价值、保护民主制度的最重要的社会制度”。其次,教育之剥夺对人民生活产生的长期影响。基于新时代我国人民日益增长的美好教育生活需要,党和国家提出要给人民提供更高公平、更高质量的公平优质教育,并将其置于民生之首。很显然,这种国家提供的公平优质教育不同于其他诸如就业、社会保障等民生利益。教育的极端重要性使其成为国家优先保障的民生利益,公平优质的教育需要将其利益具体地纳入权利框架,才能为自己的利益寻求一个准确的“法律据点”。因为国家提供的公共社会福利未必是公民法律上的利,公平优质教育的社会福利不一定能自动转化为公民对公平优质教育的享有。受制于传统的教育发展观念,公平优质教育也许只被看作国家提供的教育公共服务或福利。为了使公平优质教育得以实现,需要确立以权利为基础的教育发展观,把教育发展成果转化为法律上的权利:公平优质受教育权。

三、公平优质受教育权的规范内涵

公平优质受教育权从公平受教育权、优质受教育权到公平优质受教育权的演化生成,经历递进拓展和转型升级,成为新时代人民日益增长的美好生活权利。不仅有其作为权利的法理逻辑,还应有其作为权利的规范内涵。

(一)概念:新时代转型升级的公平优质受教育权

新时代公平优质受教育权本质上并不是一种新型权利,而是受教育权在新时代背景下的转型升级进阶新形态,是对传统受教育权内涵的一种承继和发展,因而对其规范内涵的准确界定应当立足于受教育权的概念内涵和新时代美好教育生活需要的现实基础之上。受教育权本质上是学习权,从受教育的实现过程来看,受教育权的内容包括学习机会权、学习条件权和学习成功权。而新时代人民日益增长的美好教育生活需要集中表现为对公平优质教育的渴求,从而生成新时代的公平优质受教育权。任何权利的内涵都伴随着一个社会的经济文化发展水平的提升不断丰富与完善,与公平受教育权或优质受教育权相比,公平优质受教育权并没有逾越受教育权内涵的基本框架,所不同的是突显受教育权在新时代更为丰富的内容,更加重视提升教育的公平性与优质性,集中表达公民对美好教育生活需要的时代诉求:公平优质教育。

但公平优质受教育权不是将公平受教育权与优质受教育权简单拼凑在一起的松散权利,而是一个将“公平”与“优质”融合在一起的整体权利概念,是“公平”与“优质”并重的完整权利概念。公平与优质是受教育权一体两面的矛盾统一体,包括受教育起点阶段的学习机会、过程阶段的学习条件与结果阶段的学习成功等所有阶段的公平优质。“公平与质量本身并不是对立的。没有质量的教育公平,或者低质量的教育公平,都不是真正意义上的教育公平。没有公平的质量,更是有悖社会主义教育的基本特征,也谈不上真正的质量。”公平与优质都是受教育权的重要价值属性,也是我国教育发展的基本方针。公平主要解决每个公民“有学上”的问题,优质主要解决“上好学”的问题,二者是贯穿于新时代我国教育发展始终的根本问题。二者不是取舍关系,而是相辅相成、动态互动基础上的整合关系。

受教育权作为国际人权法规定的一项基本人权和宪法规定的公民基本权利,已被世界各国立法、执法和司法机关等全面法治保障。基于已有关于受教育权的法律规定、政策安排与保障实践,笔者认为,公平优质受教育权是指公民依法享有的要求国家积极提供公平优质的学习机会和条件,通过学习来发展其个性、才智和身心能力,以获得公平优质的学习成功的基本权利。具体而言,可以将公平优质受教育权的内涵界定为不可分割、有机联系的三个组成部分:公平优质学习机会权、公平优质学习条件权和公平优质学习成功权。

(二)起点:公平优质学习机会权

学习机会是接受任何等级教育的起点,学习机会权是受教育权存在与发展的前提性和基础性权利,根据其表现形式可以派生出三种子权利:入学升学机会权、受教育选择权和学生身份权。公平优质学习机会权是接受教育的起点阶段的机会权利,但强调的是受教育入口即学习机会权的公平优质。也就是说,所有公民,凡达到法律规定年龄,都享有公平优质的学习机会权。国际和国内层面的相关法律及政策均对此作了明确规定。例如,联合国教科文组织(UNESCO)发布的《教育2030年行动框架》要求,“确保全纳公平的优质教育,使人人可能获得学习机会”。《宪法》第33条和第46条、《教育法》第9条和第37条以及《义务教育法》第1条、第3条和第4条等,均对公平优质学习机会权作了具体规定。党和国家的教育方针政策都强调“努力让每个孩子都享有公平而有质量的教育”。

公平优质学习机会权的具体内涵包括以下三个不可或缺的构成部分。首先,公平优质学习机会权是指入学升学机会平等权,这里的平等权因接受的教育是义务教育还是非义务教育而有所不同。义务教育阶段的入学升学机会权是实质平等权,凡达到法律规定年龄的儿童、少年,都依法享有进入或升入国家设立的义务教育学校学习的同等机会;而非义务教育阶段的入学升学机会权只是给予所有公民平等竞争的学习机会,是法律形式上的平等权。其次,公平优质学习机会权是指对接受教育的种类、学校、教师等自由选择的平等权利,以及对学生身份的平等保护权利。另外,公平优质学习机会权是指享有在符合国家办学标准的优质教育机构学习的权利。该权利要求提供学习机会的学校等教育机构是符合国家办学标准的优质教育机构,不只是“有学上”,而且要“上好学”。“国民从追求入学机会均等到追求享受较高质量教育的机会均等。”因此,国家通过立法制定各级各类优质学校办学标准,提供符合国家标准的各层次优质学校,让每个公民有自由选择的空间。“优质学校办学标准乃是优质学校之创办、运营、管理所要具备的基本条件和应遵守的基本规则。”“优质学校办学标准可以从生成性的学校理念、卓越的课程教学、充满活力的内部管理及具有支持性的外部环境四个维度加以考察和分析。”我国《教育法》第27条具体规定了学校及其他教育机构设立的国家标准,第30条规定学校及其他教育机构应当“贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量”。当然,法律规定的国家办学标准只是最低标准或合格标准,公平优质学习机会权要求的优质教育标准不能只是满足于最低标准或合格标准,而应随着经济社会和文化发展水平的提高而逐渐提高,达到更高质量的水准。

(三)过程:公平优质学习条件权

学习机会权是受教育权产生和发展起点阶段的基本权利,也是继续享有受教育权中学习条件权和学习成功权的前提性权利。学习条件权承前启后,是学生在学期间行使受教育权的主要内容,可见学习条件权对学生受教育权享有的重要性。根据法律规定,学习条件权主要包括教育条件利用权、教育条件建设请求权和获得教育资助权三种表现形式。作为新时代美好教育生活中的公平优质学习条件权,被赋予了更加公平更高质量的丰富的时代内涵,至少包括以下三个相互联系的构成部分。

第一,公平优质学习条件权首先指向公平教育条件利用权和公平教育条件建设请求权。对于已有的教育条件,每个受教育者享有平等的利用权。这类权利依其具体内容的不同,可大致分为参加教育教学活动权和使用教育教学设施权。《教育法》第43条第1项规定,受教育者享有“参加教育教学计划安排的各种活动、使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利,这是教育条件利用权的主要法律依据。当教育条件不具备或不充分时,每个受教育者都可以平等地向国家主张教育条件建设请求权,主要包括教育设施建设请求权和教育财政措施请求权。《宪法》规定了国家创建、维持学校等各种教育设施的义务(第19条第2款规定,国家举办各种学校,普及初等义务教育、发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。国家发展各种教育设施,扫除文盲),该义务的履行主要通过国家的财政拨款制度予以保障。为此,《教育法》专辟“教育投入与条件保障”一章对教育财政措施请求权的具体内容作了详细界定。

第二,公平优质学习条件权是指平等获得教育资助权。公平教育条件利用权和公平教育条件建设请求权的享有只是保证了受教育者学习所需教育基本设施等物质条件,对于经济困难的学生来说,即使完全享有这两种权利也难以完全享受作为社会基本权的受教育权。受教育权是人人平等享有的基本人权,国家对公民享有平等受教育权负有促成和提供的法律义务。按成绩和能力有资格接受教育但无力负担教育费用的学生,平等地享有从国家获得教育资助的权利。例如,《教育法》第38条规定,“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年,提供各种形式的资助”;第43条第2项又具体规定了受教育者的这一权利,“按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金”。

第三,公平优质学习条件权是指高质量的学习条件权,即符合国家质量标准的学习条件权。公平优质学习条件权不仅要求平等地享有学习条件权,而且要求该学习条件是符合国家标准的高质量学习条件。具体来说,优质学习条件包括优质物质资源、优质教师资源、优质课程资源、优质教育财政资源等。优质物质资源包括学校基本的办学条件、基本的办学资源和基本的办学设施,优质的教师资源包括教师的职业精神和专业能力、教师研究能力的培养以及教师的合作能力和团队精神。《教育法》第27条规定学校及其他教育机构设立必须具备的基本条件之一就是,有符合规定标准的教学场所及设施、设备等。为保障教师权利、提高教育质量,全国人大常委会于1993年制定了《教师法》,规定了教师资格标准和任用条件。优质课程首先是符合国家质量标准的卓越课程,同时还应是多样化课程、适合学生的有效课程,有利于学生的个性化学习。优质教育财政资源是能够满足优质学习条件权需要的充足的国家财政保障,《教育法》确立了教育财政投入标准。《教育法》第27条规定学校及其他教育机构设立必须“有必备的办学资金和稳定的经费来源”,并在第七章“教育投入与条件保障”规定了持续稳定增长的优质保障标准:教育投入逐步提高,教师工资和学生人均公用经费逐步增长。此外,国家还要不断开发优质教育资源,逐步提高学习条件权的质量水准。例如,《教育法》第66条规定,国家推进教育信息化,加快教育信息基础设施建设,利用信息技术促进优质教育资源普及共享,提高教育教学水平和教育管理水平。

(四)结果:公平优质学习成功权

学习成功权是公民在受教育结果阶段所享有的一项权利。《教育法》第43条规定了受教育者的这一权利,“在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”。可以看出,学习成功权包括两种:获得公正评价权和获得学业证书学位证书权。

公平优质学习成功权指向受教育结果阶段的公平优质,是公民行使公平优质学习机会权和学习条件权后的自然结果。优质学校给每个学生提供优质教育机会和条件,会对每一个学生都持高期望,并促使他们获得成功和高水平的发展,让每位学生都能得到最有效的开发,至少要让每位学生能在某个领域或某几个方面体验到成功的喜悦。美国自1975年到2014年近40年,政府有关优质教育的立法就有十项之多,从“一个不能少”(入学机会均等)到“不让一个掉队”(让每个人都优秀),再到实施《每一个学生成功法(Every Student Succeeds Act,ESSA)》,达到奥巴马政府上台以来便承诺的确保每个学生,不论残疾、种族、区域、家庭收入差异,都能够在学校和生活中为取得成功做好准备。进入新时代,我国教育关注的重心从“有学上”的教育机会公平,转移到“上好学”的教育条件和教育结果优质,更加重视获得学习的成功。

公平优质学习成功权处于公平优质受教育权的最高层次,追求实现受教育权的最终目的和教育的最终目标。国际人权法将发展人的个性、才智和身心能力等作为受教育权的最终目的。联合国教科文组织认为,优质教育是培养“负责公民的价值观、态度与情感、认知技能与非认知技能、创造性与行为能力”的教育。我国《教育法》也将培养具有社会责任感、创新精神和实践能力,德、智、体、美、劳等全面发展的人作为教育的最终目标。国际与国内立法表明,公平优质教育结果体现在人格发展、知识和能力等方面。公平优质学习成功权的形式标准是获得公正评价权和获得学业证书学位证书权,但实质标准是形式背后的高质量的品行标准、知识标准、能力标准等。品行标准要求通过学习来发展人的个性,培养负责公民的价值观,促进人格健康发展。知识标准要求通过学习掌握规定的基础知识与专业知识,学业成绩优良。能力标准是指创新能力、实践能力、生活能力、从事所学专业实际工作和研究工作的能力等。在《教育法》第6条、《高等教育法》第5条和第16条以及《学位条例》第4条、第5条和第6条中,对知识标准和能力标准有明确的规定。公平优质学习成功权强调高质量的品行标准、学业标准、学位标准,特别强调以创造力、批判思维、团队合作和沟通交流能力为代表的21世纪优质教育能力标准。2012年,经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)发布的研究报告《为21世纪培育教师和学校领导者:来自世界的经验》指出,21世纪学生必须掌握以下四个方面的能力:思维方式,即创造性、批判性思维、问题解决、决策和学习能力;工作方式,即沟通和合作能力;工作工具,即信息技术和信息处理能力;生活技能,即公民素养、生活和职业能力及个人和社会责任。

通过对新时代公平优质受教育权演化生成的历史过程、权利确立的法理逻辑和权利本身的规范内涵进行考察分析与论证,全面展示了受教育权在新时代背景下的转型升级进阶新形态,凸显受教育权在新时代更加公平更高质量的丰富内容。然而,作为新时代人权的公平优质受教育权的形成与发展,主要源自新时代人民日益增长的美好教育生活需要以及党和国家“发展更加公平更高质量的教育”的教育政策目标,立法机关还没有紧跟新时代的步伐将公平优质教育政策全面上升为法律。新时代背景下,公民的受教育权正在发生外延扩张和内涵转型的深刻变化,受教育权的内容和范围应当随着经济发展和对受教育权的重视程度而不断扩大,国家立法机关对此负有特定的立法任务。因此,为了保障新时代公平优质受教育权,我国的立法机关应加快公平优质教育立法,修订《教育法》、《教师法》、《学位条例》、《高等教育法》、《职业教育法》等现有教育法律,制定学前教育、家庭教育、终身教育、社会教育等立法空白领域的新法律,形成学校、家庭和社会有机联系的更加公平更高质量教育法律体系,实现对公平优质受教育权的全面法治保障。具体途径有二:一是把公平优质作为所有教育立法的价值目标或基本原则;二是在修订现有教育法律和制定新的教育法律的过程中,明确规定公民享有公平优质受教育权。