原新利，龚向和：我国公民物质帮助权的基本权利功能分析

作者简介：原新利，兰州理工大学法学院副教授；龚向和，东南大学法学院教授，东南大学人权研究院常务副院长，博士生导师。

文章来源：山东社会科学2020年第2期全文转载，注释已略。

内容提要：物质帮助权作为公民基本权利的重要组成部分，是对社会贫弱群体给予国家照顾义务的直接依据。但由于对该权利的研究分析缺乏文本出发的教义学分析思路，导致很多学者拟放弃“物质帮助权”的概念并对该权利的功能失效的原因不能进行准确判断和分析，当实践中的社会保障制度“无力”对贫困者进行救助和帮时，往往以社会经济发展水平的“国情理由”进行笼统而粗放的解释。在全面落实依宪治国和依法治国的战略背景下，宪法上公民基本权利的功能应该对法律制度起到根本规范的功能和作用。因此有必要立足我国宪法文本，以德国基本法理论上的基本权利功能理论作为分析工具，对我国宪法上的公民物质帮助权规范逻辑和功能进行深入分析，从而证成我国宪法上物质帮助权的概念并对其功能发挥失效提供法律解释。

关键词：物质帮助权；基本权利功能；请求权；主观权利；客观价值

反之“社会保障”用语出现在我国宪法宪法第14条第4款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。而宪法第14条是“生产、积累、消费”即增加财政预算为前提的公共事务，重点对国家提高劳动生产率，改善人民的物质文化生活的义务提出要求。概念本身不具有权利规范的构成形式，无法从宪法规范中疏解出 “公民针对国家具有的物质帮助请求权利”。从宪法规范上分析“国家建立社会保障制度”可以视作公民物质帮助权的对应的国家义务，但社会保障权概念本身并不具有“公民有……权利”这样的规范的逻辑结构，更无法分析其中的权利内容。正因如此，也有学者一针见血的指出：“社会保障权在权利构造上不完全符合权利义务等设置的基本结构”。其次，生存权概念的使用也具有一定范围的认可，在笔者看来提出用“生存权”或者“福利权利”替代“物质帮助权”的主张都是对概念的层属关系不明所造成的误解。近代以来，国家对公民的关怀和扶助在制度出现了美国法上的“福利权”，日本法层面上的“生存权以及德国基本法所秉持的“社会权”概念。这三种不同的概念均表达了为解决社会弱势成员有尊严生活这一难题的制度努力。日本法上的“生存权”概念实际上包括了确保生存，发展生活以及与之相关的医疗卫生等等方面的利益，根据日本通说的观点，一般将宪法第25条—28条规定的基本权利统称为社会权，日本宪法第25条规定：“全体国民均享有维持健康且文化的最低限度生活的权利；国家在一切生活方面，必须努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”该条的“生存规则”不仅为社会权预设了的原则性规定，充分能体现社会权的核心理念。从日本宪法的规定来看，其“生存权”概念相当于我国宪法上“社会权”的涵盖范围，与隶属于社会权概念的“物质帮助权”不属于一个概念层级。美国法上的福利权概念也类似该种情形。

        综上，从物质帮助权写入宪法到社会保障制度的整体性构建，我国对困难群体的保障制度经历了较长的历史发展，党和国家从未忽视过对贫困群体的帮扶。回顾我国社会主义保障制度的发展历程，宪法中的“国家建立同社会经济发展水平的社会保障制度”以一种宣誓性的话语结构表达了国家对人民的承诺。但在“承若兑现”的过程中，多以行政性性规范以及政策作为制度依据。以农村社会保障制度为例，1996年民政部发布《民政部关于加快农村社会保障体系建设意见》，十年间各地基本上依据各类“配套措施”和“临时办法”逐步推进农村社会保障。到2007年国务院发布《关于建立农村最低生活保障制度的通知》以行政法规的方式对农村低保问题进行了规定。尽管这种以行政法规作为制度依据的方式大量存在于我国社会保障实践中，但这显然与基本权利保障的法治要求有差距。换言之，在制度发展初期也许无法完全依据法治的社会治理方式，但是在制度逐渐成熟和完善中，需要基于宪法和法律的规范性构建，需要以权利作为制度保障的目标，需要发挥基本权利的客观价值功能。社会保障条款与宪法上的物质帮助权本属于不同的规范类别，不能混同。

二、我国宪法中物质帮助权的规范逻辑

德国基本权利的教义学遵循从“价值请求权体系”到“基本权利的功能体系”的发展路径。即基本权利的作用面向——功能分析是建立在基本权利规范构成的逻辑基础上：以法律概念的逻辑分析为出发点，形成功能的体系化概括，并将这种分析的结构用于司法裁判。这种教义学的理论逻辑研究路径为我国宪法文本中的基本权利提供了规范的研究范式。具体到物质帮助权，我们可以从物质帮助权的宪法规范入手，依照“价值请求权体系”到“基本权利的功能体系”研究路径，具体对我国宪法上公民的物质帮助权的权能实现问题进行分析，破解我国宪法上公民物质帮助权在具体个案中“失效”的表现和原因。

（一）物质帮助权的价值与“请求”规范逻辑：对人性尊严保障的请求权

对贫弱者的物质帮助反映了人的尊严实现需要尊严生活的保障这样一个基本共识，保有个人体面适足的生活是人的尊严实现的基础性条件。不论是由于自然原因导致的贫困（例如生理、心理以及自然环境条件）抑或是社会制度造成的贫困（如经济体制，民族宗教文化因素），兼具经济上的“贫乏”与精神上的“困苦”。而且很多贫困是由于“能力”上的贫困，这种贫困通常还会造成贫困者对于未来生活的无期望，无憧憬的精神压力。贫弱群体的突出特征都在于无法通过个体能力挣得尊严生活的物质条件，物质帮助权一开始产生的意义在于对社会贫困群体人性尊严上的保护，避免由于没有足够的物质条件而产生的个人尊严的贬损。人性尊严——成为物质帮助权的这个价值请求权的基础上，构成了一个法律逻辑上的请求权体系，根据我国宪法第45条的规范表述：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利”就完整的描述了一个个别性的规范——赋予公民一项相对于国家的权利，同时也享有一项法律地位，构成了物质帮助权的“请求……为一定行为”的规范依据——即公民有请求国家在……的情况下给予物质帮助的法律地位，这种法律地位可以解构为（1）公民相对于国家、社会而言拥有物质帮助的权利；（2）公民所拥有的物质帮助权利本质上服务于人性尊严的利益需求；（3）在公民的物质帮助权被侵害的时候可以通过诉讼加一保护；（4）该项权利作为一种积极行为请求权，即包含请求国家采取积极的事实行为满足公民物质帮助的需要，也包括防御国家及社会组织任意对公民获得物质帮助的资格和权利进行侵犯。物质帮助权这种基于人性尊严价值的请求结构为该权利提供了一个“社会保障权”所不具有的我国宪法的规范依据，即陷入贫困的公民能够依据规范“请求”国家和社会担负一定的给付义务，否则就与宪法对人权的尊重和保障价值不相符。而显然在我国宪法中找不到社会保障权请求权规范依据。

(二)物质帮助权可请求的内容与目标：适足生活利益与“免于贫困”的能力

长期以来，不论是学界还是实践中，物质帮助权可请求的内容限于生活之必需的“金钱”，因为主流经济学对生活水平的衡量标准是单一的人均收入指标，经济学上的这种衡量标准转译到社会保障制度层面上就是以是否给予了足够的商品持有的货币收入作为保障的衡量水平。近年来，随着国家精准扶贫战略的纵向推进，诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚.森的“免于贫困”能力理论为权利保障的内容提供了崭新的研究思路和内容并不断得到法学研究者的认可和借鉴。森认为在经济繁荣时期，贫困的根本原因在于个人“免于贫困”的能力不足，收入的短缺只是贫困的表象，这种表象掩盖了个人支配资源以实现“免于贫困”的能力不足。

作为帮助社会贫弱群体获得适当生活水平的基本权利，物质帮助权的内容也应该体现这种对于贫困研究的最新发展，物质帮助权包含的内容是以能够保证适足生活水准（adequate standard of living）为衡量标准的利益，这些利益不单纯是金钱上和物质上的，更有为长久解决贫困的能力层面的，这一点在国际人权文件中得到了印证。《世界人权宣言》和《经济、社会文化权利公约》对为维护个人的尊严体面生活所需要的利益集合进行了列举式的规定，这些利益包含“生存”（Bing）和“生活(Living)”两层面的利益给付。《世界人权宣言》第25条、《经济、社会和文化权利国际公约》第11条都是是“适足生活水准权”的基本法律渊源。《世界人权宣言》第25条提出的生活水准，包括“食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”，《经济、社会和文化权利国际公约》在食物、衣着和住房以及服务基础上增加了“并能不断改进生活条件”，从规范上证明了对于适足生活水准利益所包含的两大层面：第一基于生存之基本需要的物质条件，例如食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；第二为发展个人“免于贫困”能力提升与促进所，包含的教育、劳动技能以及生产发展支持。从基本权利保障的法治角度看，作为扶贫法律制度的根本规范依据的物质帮助权，请求国家和社会所承担的义务内容不仅包括基础性的生存利益，更重要的在于给予其能够提升个人“免于贫困”能力提升的各种机会和保障，唯有此，贫困问题才能得到有效的解决，个人的生活质量才能长久的提高。

三、物质帮助权基本权利功能

德国宪法理论用基本权利的教义学方法构筑了“基本权利的功能体系”。通过统一的“尊严价值”贯彻整个基本权利，并将其融入各个具体权利，探索为保障个人尊严的实际享有，基本权利可以发力的作用面向。在保持个体主观权利防御与受益功能基础上同时“辐射”到下位立法的基本原则和规范中，成为制度设计必需遵循的客观价值。这种将宪法规范中的基本权利条款适用到现实中，并不断形成和凝练其保护范围和功能的方式无疑成为基本权利研究和发展的必行路径。

（一）物质帮助权主观权利功能

传统上认为社会权与自由权不同，社会权需要国家积极作为保障实现，因此其防御功能微乎其微至忽略不计。但是基本权利的防御功能并非只要求国家的消极不作为，而是对于国家任何侵害基本权利的行为均可透过法律途径排除。包括抽象法规，具体行政处分行为以及事实行为。具体到公民的物质帮助权而言，所有导致物质帮助权实现困难的法规及命令，应该进行违宪审查；对于侵害物质帮助权的行政处分命令和事实行为都应该被取消或者废止。在防御被侵犯的同时国家更多的需要为物质帮助权担负给付义务，即所谓物质帮助权的受益功能。而且在社会权家族中，物质帮助权的受益功能表现最为突出，相比于受教育、劳动权等其他社会权，物质帮助权在要求国家积极给付和帮扶层面上具有自己的特质。首先物质帮助权受益功能实现具有一定的紧迫性。物质帮助权受益主体为丧失劳动能力无法依靠自身的生存的群体，与受教育权的阶段性不同，物质帮助权的受益功能的实现必须是现实的当下的需求。其次，物质帮助权的受益功能涵盖内容具有一定的层级性，表现在基于基本“生存需要”（Live）的受益和“生活能力”(life )的受益。生存需要的受益主要体现在物质层面的获得，例如基本生活保障的粮食、衣物、清洁饮水以及基本医疗服务的受益。而“生活能力”受益则在基本生存保障基础上的受教育、劳动就业以及其他方面的受益。再次，物质帮助权的受益功能包含多个方面的内容，既包含创设性资源；也包括分享资源——使用公共设施例如公共医疗设施，公立学校或者为满足最低生活要求的公共道路，水利和电力设施。复次，受益的类型可以是具体性的也可以是抽象性的。具体性包括物质和资源，抽象性的包括程序和制度——满足公民对于物质帮助的诉愿，国家为使人民实现基本权利而提供的各种可能的组织或者程序，以受理人民关于物质帮助的陈请，并予以处理和答复。

（二）物质帮助权的客观规范功能

所以称之为“客观规范”是要求下位立法以及行政和司法权行使必须尊重基本权利所秉持的价值和原则，形成法律制度的屏障，使基本权利免受公权力的伤害。物质帮助权客观价值首先体现为权利的第三人效力，即物质帮助权针对除国家之外的公共组织包括基层群众性组织，人民团体，各企事业单位等等都负有一定的协助义务以实现公民物质帮助权的义务；其次，物质帮助权具有受国家保护的义务，在司法机关在解释和适用法律时必须参酌物质帮助权所要达到的目的和对社会贫困群体的救助价值，并根据上述论证包括基本生存需要的救助和为提升“免于贫困能力”的服务，否则就构成了对公民物质帮助权的侵害，因为基本权利的实现不能同样也是对其的侵害。再次，物质帮助权的客观功能还在于国家必须构建该权利的制度性保障，或以法律，或以政策及其他规范在公民由于自然原因或其他原因陷入困境时以确保其物质帮助请求权顺利实现。这种制度性保障是基本权利客观价值功能的最有效体现，通常状态下，基本权利的实现必须依靠下位立法的细节性规定，而国家对于贫弱者的帮扶和救助并非是由于国家政策管理目标，而是因为基本权利的客观价值要求这些下位立法和制度必须“存在”和“正常运作”。总结物质帮助权的基本权利功能如下图所示：

图二

四、我国宪法上的物质帮助权功能缺失分析

物质帮助权的基本权利功能缺陷长久以来并不受到学界的重视，因为就物质帮助权实现的条件和程度来说无法进行定量测度，而且就像其他社会权实现的客观条件一样，对社会贫困群体的救助程度往往受限于“国家能力”的理由，这些诸如此类的“国情理由”都是从权利的现实的背景和历史中寻找原因。这种强调权利实现社会条件的解释容易造成个人权利实现的不足，不利于权利保障制度推进。诚然，社会权所具有的福利色彩令其实现受到诸多羁绊，但在国家精准扶贫的战略要求下仅仅用经济发展水平这样的“国家能力”作为权利不能保障的理由则过于草率。而立足于宪法文本的法教义学研究方式和路径法教义学是将现行宪法秩序作为毋庸置疑的前提，并以此为出发点进行宪法秩序落实在制度层面的研究和构建，以达到对现实疑难问题的解决，避免基本权利受损却得不到救济的悲剧。宪法作为根本法的规范效力在于规定国家、公民社会之间关系，宪法规范是基本权利的立论基础，基本权利的宪法规范是用以确立基本权利的性格、规范目的以及内涵的依据。如若忽视基本权利规范的研究，很可能会造成则基本权利受到随机性和任意性的认定，并造成对宪法秩序的破坏。上述所列举的“8.26低保案”以及学界对该问题的忽视在一定程度上也映射出学界对物质帮助权宪法文本研究的不足。在综合考量我国宪法第45条有关物质帮助权的表达规范，发现物质帮助权的基本权利功能缺陷既有客观上规范的不周延，也有主观上对于宪法规范理解的局限性，从而导致其物质帮助权的受益功能受损并进而影响到其客观价值功能。

（一） 主观受益功能发挥不足

1.受益主体范围不周延

根据我国宪法第45 条关于物质帮助权表述来看，我国物质帮助权的权利主体是由于各种原因丧失或者部分丧失劳动能⼒的公民（普通公民，残废军人以及各种残章人士），但如此表述，排除了丧失劳动能⼒但未陷⼊贫困的公民，以及具有劳动能力却由于灾害或者自然条件恶劣的群体是否有权利向国家主张物质帮助的资格。这种无法自洽的情况在我国西部经济欠发达省份表现的尤为突出，大多数的贫困群体并非由于年老和疾病，而是由于居住在偏远地区，自然环境和可利用资源的严重匮乏所致。物质帮助权的受益群体无法覆盖到大量因自然原因导致的发展条件恶劣以及民族和宗教等社会原因而导致贫困的群体，他们不仅缺失了享有对国家给予物质帮助的请求权利，也无法在下位立法中寻找到应有的规范基础。在近期公布的《中华⼈民共和国社会保障法（征求意见稿）》中第3条对社会救助的主体进行了扩充，似乎弥补了物质帮助权在主体上的缺如，将社会救助的对象界定为“依靠自身努力难以满⾜其⽣存基本需求的公民”，将享受社会救助的主体体扩大到了最广范畴。可见很多学者和立法专家早已注意到这个问题。但社会救助法一进步但这显然给作为上位法的宪法造成了尴尬的局。因为《社会救助法（征求意见稿）》所针对的主体已经远远超过了宪法上对于物质帮助权享受主体的范围圈定。

2.受益内容单一目标短效

物质帮助权这种偏重“物质”的帮助形式确定了权利实现的基准，也深刻的影响了物质帮助权保障的形式。以我国最低生活保障制度的实践运⾏来看，无论是“贫困的识别”还是对贫困群体的扶助都停留在“物质层面”：首先对于贫困群体的识别和认定取“年⼈均收⼊”作为唯⼀标准，在农村，贫困⼈群识别标准为“低于当地政府公告的最低⽣活标准”，以⽢肃省东乡县某村为例，⽢肃省2016 年农村最低⽣活标准为⼈均2384 元，以户为单位计算家庭⼈均可支配收⼊，凡是低于该标准的就列为救助对象，反之，超过该标准的就不能作为贫困户享受国家救济。这种以“单纯收⼊”作为衡量标准的⽅法在国际上被称之为“生活需求法”（或曰市场菜篮法），即根据最低⽣活需要的物品和服务清单，计算市场价格所需现金，此金额即为最低生活保障金额。这种简单的市场菜篮法看似平等直接，但却存在重大隐患。诺贝尔经济学得主阿马蒂亚.森认为：“个⼈的实际收⼊与运用收入而达到的处境之间存在较大差异，例如个⼈的异质性（人们在伤残、疾病、年龄或性别方面具有完全不同的体质特征）；环境的多样性（自然条件差异，地理位置）；社会条件的差异（公共教育的安排、犯罪和暴力事件等等）；⼈际关系的差别（传统和风俗）以及家庭内部的分配。因此，为了避免生活需求方法造成的“贫困假象”，国际社会对于贫困的识别和测度多采用“生活形态法”，即从⼈们的生活⽅式和消费⾏为等⽣活形态⼊⼿，提出⼀系列有关贫困家庭⽣活形态的问题，选出若干缺失的指标，再根据这些缺失指标及被调查者的实际情况确定哪些⼈属于贫困者，并以此为依据分析他们被剥夺的需求及消费收⼊，得出其应该得到的经济补助以及服务。以“8.26低保案”中的杨家为例，杨家实有 8 ⼈，⼈⼜构成多为老人和⼉童，外出务⼯的只有两⼈（杨某兰和丈夫李某英）。2014年⼈均纯收⼊为4717.7 元；2015 年⼈均纯收⼊为4770.6 元；2016年1-8⽉份家庭总收⼊ 20120 元。如果单纯从收⼊状况衡量，杨家不应当再属于低保户，但是由于杨家人又构成中以老⼈和⼉童为主，收⼊的支出主要⽤于医疗和教育，杨某兰的4个子女教育⽀出以及两位老⼈的医疗⽀出极⼤的影响了个⼈实际收⼊与运⽤收⼊⽽达到的⽣活处境。在测度贫困问题上当地政府采⽤一贯的货币收⼊指标，并不考虑当事⼈真实的⽣存状态和生活需要，粗暴的以村民投票的⽅式取消了其低保户的救助资金，在一定意义上相当于断绝了从⽽酿成了不可挽回的悲剧。在给付的目标方面，仅仅以短期的给付完成为判断，而缺乏长期“免于贫困能力”提升为规划。很多经济学家早已指出不能把贫困与低收⼊完全等同，尽管对于收⼊的测度简单直接但是收⼊⽅法却存在极⼤程度的误导。也许目前国家对于贫困的帮扶和救助形式单一有多重原因，但是从宪法角度看，“物质帮助”这种概念的表述无法与国家精准扶贫的要求兼容，因为精准扶贫所要求的扶贫措施更多的是以经济和物质以外的方式进行贫困的帮扶例如教育，文化、医疗以及劳动技能培训等等。实践中的扶贫政策更是主要以金钱利益给付为主，客观上造成了贫困者仅仅依赖低保发放维持生活，而缺乏个人免于贫困能力的促进和提升，以至于很多贫困户，越扶越贫，始终走不出贫困的影响，始终不能依靠自身能力来实现“免于贫困”。

（二）客观价值功能缺陷

1.物质帮助请求权缺乏救济的制度保障

国家帮助义务履行作为请求权对应面国家义务请求物质帮助请求权的意义较之其他社会权更为重要，因为其他社会权的实现以“平等权利保障”实现为目标就可实现保障义务，例如受教育权的保障只要排除不合理的差别待遇并进行合理差别的特别保障措施即可。但物质帮助权的请求权在时间上往往带有紧迫性，在内容上具有多样性。特别是因为我国在农村普遍实行的低保制度在贫困的判断标准和帮助程序上存在瑕疵，一旦发生权利保障缺失，无法依靠法律制度进行救济。从实体法角度，就农村低保立法而言，尚未出台统一立法，农村低保工作主要由政策文件指导，目前通行的是2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（简称《通知》）是最直接的依据。在该规定中对低保发放的对象为“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。基本程序为农户申请，村委会民主评议在核查家庭收入的基础上分档发放。该程序中隐含一个重大瑕疵即“民主评议”程序。贫困户的识别本身是靠收入程度的测算的，但村民民主评议程序很可能会与测算方法认定的贫困户存在不一致，但这种不一致的最终统一决定权实在村民委员会。本来根据《通知》农村低保发放的判断是依据年收入，而不是依据国际上通行的“多维测度”，再加上民主评议本身可能的不理性，很可能会使多重矛盾汇聚在一起，从而严重损害贫困群体获得物质帮助的权利。

2.缺乏救济的程序性制度

在我国现行程序法方面对于最低生活保障救济主要有三类，一是社会保障劳动争议，二是社会保障行政争议，三是社会保障刑事纠纷。其中社会保障劳动争议是用人单位与劳动者之间因为社会保险、福利、工伤医疗费纠纷；社会保障行政争议是处理社会保障经办机构与公民、法人或者其他组织之间发生的争议，主要抚恤金、最低生活保障金和工伤保险待遇的认定和给付类案件。目前我国《行政诉讼法》第12条人民法院行政诉讼受案范围第10项规定：“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇”似乎可以成为救济依据，但仔细分析，这种诉讼只能发生在行政机关“违法”不给付的情形，至于符合《通知》的发放的条件和程序则不构成“违法”发放，不属于受案范围，于是就出现了行政程序法依靠行政规定即法律遵循规定的奇怪的局面。而这种组合一旦出现在个人权利保障的请求的情形中，没有任何可以救济的途径。在我国基层农村，很多实际贫困群体因为种种原因被当地村委会和村干部以各种理由拒绝发放低保或干脆不将纳入低保范围，而与村干部或者乡镇基层干部有各种亲属关系和利益关系的人不论其经济状况是否符合低保的判断标准都被纳入到低保范围，著名学者陈金钊教授曾撰文批评部分地区的低保成为“关系保”，而且我国社会保障行政落实力度不够、程序繁琐、效率低下、腐败严重。当困难群众无法申领到保障金或者被不合理的取消低保资格之后，不论是作为物质帮助权的基本权利还是各种诉讼救济途径都无法实现权利的救济，这是长期以来物质帮助权没有落实法治保障，缺乏下位立法的保障的负面效应。

五、基本权利功能视角下物质帮助权宪法规范完善

（⼀）他⼭之⽯

对贫弱者的社会救助和帮扶理念在很多国家的宪法中都有所体现，只是其依据的条款规范⽅式和内容有所不同，一方面也体现了对贫弱者社会救助共通的理念，另一方面也是出于不同国家的宪法品格。俄罗斯宪法对第7 条第 1 款规定：“俄罗斯联邦是社会福利国家，其政策旨在创造保障⼈的正当生活和自由发展的条件”；第 2 款：“在俄罗斯联邦，保障⼈的劳动和健康，规定最低⼯资标准，保证国家对家庭、母亲、父亲、子女、残疾⼈和老年⼈实施帮助，发展社会服务体系，建立国家养老金、救济⾦以及其他社会保障措施”。第 1 款内容明确了国家设立福利制度的目标和功能——创造保障⼈的正当⽣活和⾃由发展的条件。该目标已经大大超过了基本物质保障的分界，将国家对于公民的救助目标提到了保障个人自由发展的高度，作为宪法的价值性规定对下位立法无疑起到了前瞻性的指导功能。德国《基本法》第1 条“⼈的尊严”、第 2 条“个性⾃由发展及身体不受侵犯”以及第 20 条“社会国家原则”等条款成为公民获得国家帮助的依据，并为德国下位立法奠定了客观价值。德国《社会法典》作为社会救助的具体规范在救助形式上表现为金钱、实物和服务。在生活费补助支付方面，德国每5 年就要确定⼀个标准支付值，⽽申请⼈实际获得的支付则会根据其家庭结构及子女年龄等综合因素。此外，救助机构可以向求助者提供咨询、建议、联络信息、陪伴等服务，以帮助其寻找住房、养老院、培训机构等以进⼀步提升被救助者的能⼒。日本国宪法第25 条为⽇本的社会保障制度提供了依据：“⼀切国民都享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利”，“国家必须在⽣活的⼀切方面努力提⾼和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。日本国的福利制度在经历了三四⼗年代的曲折发展之后，从五十年代到九十年代，逐步扩大了福利享有主体，从对有选择的贫困⼈的福利走向⼀般的全体国民，从保障⽣存低⽔准的福利⾛向提升能⼒的高水准福利，从单一生活救济型福利走向多元的综合性福利。今后的社会福利发展是⽂化、教育、医疗、劳动建设等将贫弱群体发展能力和潜力的综合发展。《大韩民国宪法（1987）》第 10 条确立了国民拥有⼈的尊严和价值，并享有追求幸福的权利，以及国家担负确认、保障个⼈拥有的不可侵犯基本⼈权的义务。第34 条 6 项内容具体对各类社会成员的福利和国家帮助进进行了规定，其中第 1 项和第 2 项概括性提出“所有国民享有享受⼈类⽣活的权利”，而国家则负有“为加强社会保障、社会福利⽽努⼒的义务”；第 3项至第5项对妇女、老人和青少年、疾病以及无生活能⼒的国民提供国家保护义务。事实上，韩国的社会保障制度很大一部分的内容在于生活质量的改善和人口素质的提升，比如在《国民健康保险法》《医疗给付法》中规定对基础生活环境的改善包括住房、生活环境、地区社会开发、公众保险及医疗；在人口素质方面通过《私学年金法》、《国民年⾦法》对国民的营养、教育、人口就业对策等进行了规范化的建构。

（⼆）我国公民物质帮助权规范完善与功能发挥路径

宪法上对于社会贫弱者权利设置的理念和与规范方式是引领社会保障立法的原则，其所表达的客观规范价值直接影响到下位立法的原则乃至奋斗目标。从上述对各国物质帮助权的立法例来看，物质帮助权乃是以国民尊严的平等保障为支撑理念，以生存和发展能⼒促进为双重任务，以是否达到社会质量安全为权利保障的基准。这种集生存保障与能力发展于一体的权利构建方式值得我们借鉴。当前国家精准扶贫战略正在步步推进，依法治国的方程式要求我们以宪法为本，统一各项法律制度和政策，以人民利益为本，保障基本权利。如果作为基本权利的物质帮助权⼀直停留在“基本生存保障层面，贫困不会得到根本性的改变，甚至有可能从暂时贫困延伸到代际贫困。

综上，作为公民的基本权利，必须构建从宪法到法律到具体实施的规范性文件的闭合型体系，使贫弱者能够有资格，有依据，有渠道的从国家或者社会获得物质帮助，并逐步提升个⼈“免于贫困”的能力，最终依靠自身能力实现个人尊严。在尊重已有宪法规范的基础上，为配合国家精准扶贫战略，我国公民宪法上的物质帮助权可以从以下几方面进行完善。第一，进一步周延物质帮助权的主体，令由于各种原因导致贫困的群体获得物质帮助的资格。综合其他国家先进的立法经验，结合《我国社会救助法（草案）》的表述方式将物质帮助权适用的主体扩充到“依靠自己的努力无法维持适足生活水准的公民”。第二，扩充物质帮助权的内容，提升物质帮助权保障层级。物质帮助权设置的终极目标乃是使社会共同体成员逐步摆脱被救济、被扶助的境地，而逐渐依靠自身能力实现自由的发展。懒惰并⾮是贫困的成因，更多的是由于对资源占有的不足和参与社会竞争能力的缺失。因此，应该在45条中补充“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救助和医疗文化卫生事业，创造保障公民的适足⽣活和⾃由发展的条件”。这样既可以明确物质帮助权作为客观秩序作用的制度层面，又可以“适足生活”和“自由发展”作为物质帮助权伸缩的作用范围，为物质帮助权留下足够发挥功能的空间。第四，引入目前欧洲广泛采用的社会质量作为衡量权利保障的基准。当前，对于贫困者救助和帮扶的制度被纳⼊到了社会质量（Social Quality）体系的建设中，这种质量评测从欧洲逐步扩展到亚洲。在我国香港和台湾地区，社会救助制度同社会质量和社会安全联系在⼀起，是社会安全（social security）的重要组成部分，并构成社会质量（social quality）的衡量标准之⼀。物质帮助在社会质量的体系中的意义在于“⼈们能在多大程度上参与社会和经济生活就能在多大程度上增进他们在社会共同体中的福利和个⼈的潜能”。引入社会质量和安全标准能够为物质帮助权保障提供一定的测度指标，避免保障标准抽象模糊。

五、结语

1919 年德国的《魏玛宪法》第 151 条提出：“社会国家的基本义务在于促进社会正义，在不恣意侵犯公民人格尊严的同时应当为弱者提供扶助”。该条成为德国经济生活秩序的基本原则。并一直影响着德国基本法中社会国家原则。物质帮助权作为国家对社会贫弱者的生存照顾义务的对应面，即包含保障贫弱者适足盛会水准以维持其基本的体面与尊严，又包含促进 “免于贫困”能⼒的发展，最终实现社会主义国家人民的共同富裕和发展。宪法上的物质帮助权作为社会帮扶和救助的顶层制度设计，需要进⼀步完善和周延，才能为下位立法提供前瞻性指导。