政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系的构建

教育是公民“理性地行使政治权利与自由的前提”。残疾人受教育权利的保障程度是国家人权状况的晴雨表，也是衡量社会文明程度的标尺。近年来国家高度重视残疾人教育事业，各级政府采取各项措施保障残疾人受教育权利的实现。但由于教育资源在地区之间、城乡之间并不均衡，所以省域之间残疾人教育发展水平存在着差异。党的十九大报告提出“办好特殊教育”的要求。为推动省级人民政府切实履行教育管理职责，2017年《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》颁布。近日，国家出台《深化新时代教育评价改革总体方案》要求完善政府履行教育职责的评价机制，各地要根据国家确立的评价内容和指标，结合实际进行细化，作为对下一级政府履行教育职责评价的依据。
　　此前国家发布《教育监测与评价统计指标体系》《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》等教育评估指标。为了提升特殊教育质量，推进教育立法评估工作，一些有关特殊教育质量的评估指标于近几年相继出台。这些评估指标考察现状多，评估县级政府落实义务教育阶段特殊教育学校的指标多，但是对残疾人接受非义务教育的问题、法治政府建设、依法行政理念、政府问责等问题鲜有涉及；同时还存在着重视实体权利，轻视程序保障的问题。基于此，本研究为推进法治政府和依法治教理念，依据法律法规和政策标准，厘清政府保障残疾人受教育权的法定义务，建构政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系（以下简称“评估指标体系”）。期望推动残疾人教育事业的发展。

1.1核心目标：推进融合教育
　　融合教育理念对保障残疾人平等受教育权、使残疾人更好地参与社会，实现个人价值有重要的推动作用。我国建立的随班就读制度就是融合教育理念在我国的一种表现形式，在2017年修订的《残疾人教育条例》中以法律的形式予以体现。但目前我国的随班就读支持保障制度不足，“随班就坐”问题突出[ ]。实现融合教育需要政府、学校、社会和残疾儿童家庭的全方位配合，因此本研究在设计指标时将推进融合教育理念全面纳入指标体系，既考察特殊教育学校教育状况，也考察融合教育的支持保障体系。
　 1.2内容依据：法律法规和政策标准
　　国家是保障残疾人受教育权最重要的义务主体。挪威人权学者艾德提出尊重、保护和实现的三种国家义务，国家通过立法工作将这三种国家义务在中央与地方之间、各部门之间分配。全国性法律法规政策是各级政府履行保障义务的重要依据。本研究坚持以法律法规的条文规范内容、政策标准的具体要求和措施为指标选取的来源依据，并对已出台的相关法律法规政策进行法规范分析，综合考量宪法、法律、部门规章以及政策之间的关系，梳理规范之间的冲突、重叠、交叉等问题，确保残疾人教育规范在实践层面落实的一致性。
　　1.3逻辑主线：权利与义务对应，实体与程序并重
　　权利和义务是法律法规的核心内容，彼此处于相对方。公民的基本权利与国家义务有对应关系。指标体系的设计运用法规范分析法，厘清相关法律法规、政策标准中的权利和义务，以保障残疾人的受教育权利为核心，评估地方政府义务履行情况，观测地方政府义务履行与残疾人受教育权保障状况之间的关系。
　　程序正义是保证实体正义实现的重要手段。残疾人受教育过程中的实体性权利与程序性权利都是保障残疾人受教育权有效实现所不可或缺的。因此，在构建指标体系时，我们分别设计了实体性和程序性权利指标。

2.1评估指标体系的构建过程
　　第一，确定评估对象。国内有关残疾人受教育权问题的研究主要聚焦于义务教育阶段特殊教育学校的问题，大多考察县级政府的履职情况，但非义务教育阶段残疾人的受教育权保障问题是我国残疾人教育事业的薄弱环节，不应当被忽视。当下，在我国推进融合教育发展既是特殊教育发展理念的要求，也是推进我国残疾人教育事业质量提升的核心。依据我国《教育法》第14条的规定，省级政府负责统筹发展地方各级教育事业。因此，从权力来源和职责划分角度，我们将各省落实残疾人受教育权法定保障义务作为评估对象，考察省内残疾人教育保障履职情况，以推进融合教育为目标，全面观测各教育阶段残疾人教育发展情况。
　　第二，设计指标。以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等法律、《特殊教育提升计划》等政策文件和《盲校义务教育课程标准》《聋校义务教育课程标准》《培智学校义务教育课程标准》为主要依据，参照教育部《中国教育监测与评价统计指标体系》等教育发展指标，借鉴地方法治政府指标体系的研究经验，确定一、二级指标。在一、二级指标的大框架下，围绕解决实践中的问题，有针对性地选取三级指标，形成评估指标体系初步模型。
　　第三，德尔菲法校正指标和设置权重。为保证指标的专业性和权威性，我们邀请了共19名专家 ，专家构成具有多领域、多学科、多视角的特点，既有多年从事特殊教育学、法学、人权保障的理论专家，还有特殊教育管理者、一线教师、社会公益组织负责人等优秀的实践专家。我们进行了两轮专家问卷调查并收集反馈情况，两轮问卷的回收率均为100%。第一轮问卷请专家对指标体系的合理性进行探讨，针对指标之间的逻辑关系、指标体系的完整性和科学性提出意见；第二轮问卷，请专家对各项指标赋予权重，根据二轮问卷结果计算权重分布，最终形成各级指标的权重。
　　2.2评估指标体系的建构方法
　　本研究运用法解释方法综合考量条文的体系结构、规范涵义及其价值，综合把握具体规范的逻辑关系和规范目的，梳理政府保障残疾人受教育权的法定义务。运用专家表达更加自由与高效的德尔菲法（Delphi method）挖掘专家的智库作用，通过不少于三次的集中沟通和两次匿名调查，广泛征求意见，形成兼具理论与实践意义的指标内容。运用AHP法（Analytic Hierarchy Process）中的九度法设计指标权重问卷，邀请上述19位专家，经过两轮问卷调查为指标赋权重，采用AHP法对一级、二级、三级指标之间进行两两对比，得到满足一致性检验的数据后，最终确定各指标权重。

3.1评估指标体系的选取与框架构成
　　《政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系》共设计了4个一级指标，分别是：保障制度、保障措施、保障状况、监督机制，并下设10个二级指标和48个三级指标（见表1）。

表1政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系

一级指标的选取主要是以法律法规、政策，尤其是《残疾人教育条例》中规定政府义务和职责为主线来搭建的。具体来说，“保障制度”旨在评测省级政府是否依据国家颁布的法律、法规、政策或标准出台相应的残疾人受教育权保障的具体政策与措施；“保障措施”则是从事权划分的角度来评测省域内政府是否切实履行应尽的职责，包括教育经费的发放，学校和教育教学设备的配备、教师的培养及相应的权益保障组织的建立；“保障状况”旨在评测省内残疾人的教育效果，包括残疾人在义务教育和非义务教育阶段接受教育的状况；“监督机制”则从对行政权力的制约和监督角度来反映政府建立的权益救济和政府问责机制的工作情况。

3.2“保障制度”下二、三级指标及构建缘由
　　依据我国《立法法》的规定，地方政府有制定政府规章和规范性文件的权力，本研究依据国家规定的法律法规，在“保障制度”下设了“宏观发展规划”和“具体保障制度”两项，从宏观规划和微观措施两方面观测地方政府制度出台情况。具体制度包括：全面推进融合教育、加强专业化特殊教育教师队伍建设、建立全面的特殊教育质量保障体系、健全特殊教育经费投入机制、保障残疾学生与普通学生在获得教育机会上的实质平等。为了使指标具有前瞻性并发挥以评促建的引领作用，我们设置了法律法规、政策中没有明文规定的制度要求，例如“残疾人在特殊教育学校从事教学工作的制度”，其原因是很多省市出台的教师资格考试体检标准，对残疾人歧视现象比较严重[ ]，现行教师资格考试政策忽视了残疾人[ ]，它既侵犯了残疾人的就业权，也会阻碍残疾人教育质量的提升，为了消除制度壁垒，发挥评估指标的引导作用，我们有所创新。
　　3.3“保障措施”下二、三级指标及构建缘由
　　本部分结合特殊教育的特点来观测政府在财政上、机构设置上、硬件设施上和师资队伍建设上是否落实到位。“保障措施”下设“经费保障”、“组织保障”、“设施保障”和“师资保障”。“经费保障”可以反映政府对残疾人教育事业的经费投入情况，体现政府对残疾群体受教育权的财政支持力度。“组织保障”的内容多来源于《第二期特殊教育提升计划》，旨在健全特殊教育专业支持体系。《残疾人教育条例》明确要求县级人民政府教育行政部门应当建立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会，因此我们设计了相关指标。“设施保障”的内容大多来源于《普通学校特殊教育资源教室建设指南》和《无障碍环境建设条例》。我们设计了无障碍设施、教材和辅助器具等指标，主要考察政府对学校的无障碍设施的资金投放和监管是否到位，所以这些指标实际反映的是政府对残疾人教育事业的履职情况。“师资保障”项下设计的指标主要参考《残疾人教育条例》第六章“教师”和《第二期特殊教育提升计划》第3条第5项“加强专业化特殊教育教师队伍建设”有关内容。特殊教育是一门多学科交叉形成的新兴学科，教育学、心理学、医学等均为特殊教育的发展奠定了坚实的基础，同时也对高校特殊教育专业的师资队伍结构有了更高的要求[ ]。因此我们设计其他专业人员指标，如康复师、心理健康教师等，以体现“医教结合”的原则。考虑到重度残疾人的教育需要，为体现“零拒绝”原则，我们为不能到校就读的适龄残疾儿童、少年的教育需求设计了指标，以回应《残疾人教育条例》的相关规定，将“特殊教育学校为不能到校就读的残疾学生提供送教上门或远程教育服务的频次”放入师资保障项。
　　3.4“保障状况”下二、三级指标及构建缘由
　　残疾人教育事业不应仅关注义务教育，非义务性教育对残疾人的生活和发展意义重大，目前我国残疾人教育事业的主要问题是义务教育阶段的“质量提升”和非义务教育阶段的“机会共享”问题，因此我们设计了“义务教育保障状况”和“非义务教育保障状况”两项指标。指标选取及计算公式均选自《中国教育监测与评价统计指标体系》，并结合特殊教育的实际修改形成。目前我国残疾人教育的重点和难点是推进融合教育，我们以推进融合教育为导向选取指标，例如“普通学校接收残疾学生的比率”是考察义务教育阶段随班就读和在普通学校附设特教班学习的残疾儿童少年的比例，“在校生比率”是考察义务教育阶段特殊教育学校的教育巩固情况，“高考录取率”观测高校录取残疾学生的情况，反思报考制度或合理便利措施的落实情况。
　　3.5“监督机制”下二、三级指标及构建缘由
　　行政权力规范越透明，权益纠纷救济制度越健全，残疾人权益保障才会更有效。我们在“监督机制”下设了“权益救济”和“政府问责”两项指标。建设透明有效的权益救济机制是程序正义的要求，保障残疾人受教育权争议得到妥善解决，是实现公平、有质量的特殊教育的重要一环[ ]。政府问责机制是行政系统内部的制约与监督，包括了上级政府对下级政府的监督，也包括该级政府自己的自查自纠。“每5年至少实施一次残疾人教育专项督导”可反映上级政府对下级政府部门职能履行的监督指导情况以及效果，这些指标的内容是依据《教育督导条例》的相关条文 设计。“残疾人教育保障政策的落实情况纳入政府考核体系”在今后评估时可以通过申请政府信息公开来获取数据。

  4.1评估指标体系的权重测算步骤
　　为了确定各指标的权重，我们运用层次分析法（AHP）对指标建立层次结构，运用1-9标度法设计问卷。根据专家问卷结果构造成对比较矩阵，将德尔菲法和层次分析法相结合，修正指标进行指标赋值。通过一致性检验后确定指标权向量以及组合权向量。
　　为了核验权重的准确性，应对矩阵进行一致性检验，根据成对比较矩阵，求出其最大特征根λ及其所对应的权向量w。根据最大特征根和矩阵的阶数计算出一致性指标CI，再根据CI求出一致性比率CR。RI为定值，当CR＜0.1时，通过一致性检验。计算公式如下：CI=(λ-n)/(n-1)，CR=CI/RI。
　　再采用乘积法将三级指标在二级指标中的权重分配、二级指标在一级指标中的权重分配和一级指标在所有评价指标中的权重分配进行乘积计算，以求得二级和三级指标的组合权重。通过组合权重既可以看出来指标在总体的重要程度，也能比较同一类下的该指标的重要性。例如“保障措施”中“经费保障”在各项保障措施中权重最高，说明专家普遍认为政府经费的投入是发展残疾人教育的基本保障，在实践中政府应给予足够重视，从而加大财政保障力度。详情见表2、3、4。

表2  一级指标权重

表3  二级指标组合权重

4.2评估指标体系的测算方法

为了保证评估指标数据的可得性，确保指标计算方式与计算公式的科学性和权威性，我们在计算方式上参考了联合国儿童基金会《规划、监测和评价》（Planning，Monitoring and Evaluating）手册中的分段指数划分方式，比如“特殊教育学校（班）为残疾学生调整教学内容、教学方法”这一指标的计算方式则为：对每位残疾学生都会做出调整=100%满分，为一半的残疾学生做调整=50％满分，为一半以上的残疾学生做调整=75％满分，为不到一半的残疾学生做调整=25％满分，没有为任何残疾学生做出调整=零分，只要调整指标中的一项就可以认定为调整过。还有一部分是借鉴了《中国教育监测与评价统计指标体系》规定的计算方法，例如“毛入学率”、“普通高中与中等职业教育学校在校生比”等 。客观性数据更加科学、准确、低成本，但就残疾人教育领域本身来说，注重主观性数据能直接反应现象背后的深层原因以及人们的直观感受。因此，要在测算过程中注意主观与客观的结合[ ]。我们在将来测算时辅以实地走访、访谈、发放问卷等方式获取信息，尽可能地全面反映某省域内特殊教育发展现状。具体见表5。

表5  各指标测算方式

    5.评估指标体系的应用展望

    依据评估指标开展评估工作的最终目的是为政府调整政策和财政支持力度提供参考。评估结果不仅可以反映政府履职情况，还可以通过收集数据进行聚类分析，归纳观测到不同省份各项指标的变化情况，准确把握各地残疾人受教育权保障水平情况，找寻其薄弱环节，为政府调整政策做参考。
    评估工作的开展可以“以评促建”推进融合教育，优化政府管理理念。残疾人教育问题的实质是如何提供一个没有障碍的软环境和硬环境，能让他们更好地参与社会，培养和发挥其可能具有的某种特长，社会处理残疾问题的方法是权利和支持，全面实施融合教育已成为我国发展残疾人教育事业的核心理念，但有些地方政府工作人员和一线教师对融合教育理念的认识还显肤浅，政府推进融合教育的有效行动尚有不足。推进融合教育，提高特殊教育质量，离不开政府的政策引导和理念创新，建立指标体系旨在传递融合教育精神。希望它可以为各地政府改进管理理念，调整资源分配方案等提供参考。
    残疾人受教育权的保障历程与人权理念的发展、权利保障进程相伴相生。残疾人教育事业面临的各种问题既有历史性、也有现实性。对我国地方政府保障残疾人受教育权水平进行评估，并不是“一劳永逸”的，评估后发现的问题也并不是“一成不变”的。特殊教育的需要必须于时限内每年进行检讨，针对不同的发展阶段，对政府履行残疾人教育保障职责进行周期性的评估，有利于政府对残疾人教育事业的持续重视和积极保障。定期开展评估工作，可以有效建立政府监督机制，是提高政府治理能力和治理水平，发展残疾人教育事业的有效手段。