申素平：教育立法与受教育权的体系化保障

确认和保障受教育权是现代教育法的目的和中心内容。改革开放以来，我国已初步建立起以《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为基本法，包括八部教育法律、近二十部教育行政法规、七十多部教育部门规章，以及大量地方性法规、地方政府规章在内的教育法律体系的基本框架，对受教育权的保护日渐全面。但进入新时代后我国社会的主要矛盾发生转化，在教育领域，人们对获得优质教育、保障教育自由、维护教育公平的要求日益强烈，对教育利益的诉求更加多元，而这些要求和诉求正不断转化为新的受教育权主张，亟须教育立法的确认进而得到有效的法律保护。因此，确认和保障公民的受教育权是教育立法历久弥新的使命和责任。传统上，我国多从现实的教育需求出发考虑立法回应，强调立法应以问题为中心。这一点固然重要，因为“法律上的效力只能在毫不脱离民众生活实际的情况下才能实现，否则民众生活就会拒绝它”。但仅此却不足够。一方面，从我国以宪法为统帅的法律体系结构来看，教育立法有主动落实宪法规定的基本权利规范的义务；另一方面，在我国教育法律体系框架已经初步形成，教育活动已在一定程度上摆脱法律供给不足的情况下，不宜继续传统上“头痛医头、脚痛医脚”的救急式立法和零散型立法，理性规划教育法已是必要之举。特别是《中华人民共和国民法典》出台后，我国多个领域都出现了“法典化”研究热潮，教育领域也不例外。相关研究已经提出了一些重要观点，如教育法体系化是实现法典化的前提，应以受教育权为核心构建教育法典总则等。因而，规范建构教育立法、对受教育权进行体系化保障，是实现教育法律规范自洽性、协调性和系统性的重要路径，也是教育法走向体系化以至未来法典化的基础和前提。受此思路指引，本文在学术史回顾的基础上对受教育权的属性和功能进行阐释，从基本权利功能体系视角对我国受教育权的立法确认历程及规范现状进行解释分析，并提出受教育权体系化保障的框架和内容，以此为深化受教育权的理论研究和教育立法实践提供些许参考。 

二、受教育权作为基本权利的双重属性：文献综述与研究视角

（一）受教育权是我国宪法规定的公民基本权利

自 1949 年以来，我国历史上先后制定的四部宪法均规定了公民的受教育权这一基本权利。其中1982年《宪法》第46条之规定是受教育权作为公民基本权利的基本依据和规范来源。所谓基本权利，是指权利体系中那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利。一些国家更常使用“人权”这一概念， 以表明这些权利是人所固有的和不可缺少的。我国2004年修宪将“国家尊重和保障人权”写入了《宪法》第33条第3款，为包括受教育权在内的基本权利保障提供了更坚实的宪法基础。

（二）受教育权的双重属性和功能体系

关于基本权利的属性问题，学界经历了从“ 社会权说”到“ 综合说”，再到“ 基本权利功能体系说”的理论转换。传统上，学界将基本权利分为两类，也就是社会权（积极权利）和自由权（消极权利）。前者着眼于社会整体的安全与生活和谐，强调国家的积极给付义务，后者立足于个人私领域的自由，强调国家不侵害的消极不作为义务。多数学者认为，“受教育权在宪法性质上属于积极的社会权利，而不是消极的自由权，是宪法赋予国家的积极责任，也是实质平等价值的宪法形式体现”。我国学界对受教育权的概念界定多是从这个角度切入。例如，“受教育权利是公民在教育领域接受文化、科学等训练的权利”；“受教育权利是公民有从国家获得接受文化教育的机会以及获得受教育的物质帮助的权利”；或“受教育权利是指公民依法享有的、国家通过各种措施予以保障的，在各类学校和各种教育机构学习科学文化知识以及接受各种训练的一项基本权利”。这些概念表述方式虽有不同，涵盖范围或宽或窄，但一个共同点即是将受教育权作为一项向国家主张的积极的社会权加以规定。

从受教育权的本质来看，在偏于政治角度的“公民权说”和偏于经济角度的“生存权说”之后，“学习权说”现已成为学界普遍接受的新学说。根据联合国教科文组织发表的《学习权宣言》中的定义，学习权更强调学习者的主体地位，基于学习权的受教育权也更突出受教育者在教育过程中的主动性与自由性。正如旭川学力测试案中日本最高裁判所判决所指出的：《日本国宪法》第26条规定背后存在的观念“乃是每个国民，为了成长、发展成为一个人或一个市民，与完成、实现自己的人格，均有为达成这些目的所必要的学习之固有权利”。为实现人格的充分发展，公民对个体的发展目标和方向、学习内容和形式等必须具有一定的自主决定和选择权，这些方面并不主要指向国家的积极给付，而是要防御和限制其不当干预。因而，以学习权为本质的受教育权，内在地包含了自由权的特征，并非一项单纯的社会权。由此，学界逐渐认可受教育权具有社会权和自由权的综合属性。

然而，随着基本权利理论的发展，学界逐渐认识到，不仅受教育权，其他基本权利也具有综合的属性，都同时包含要求国家积极作为和消极不干预的双重内涵。更重要的是，德国联邦宪法法院早在1958年吕特案判决就确定了基本权利具有建立客观价值秩序的性质，更在第一次堕胎判决中指出，“基本权规范并不仅是基本权对抗国家的主观防御权，也同时是一个效力及于所有法领域的宪法基本决定的客观价值秩序。它还提供立法、行政、司法的方针与指示。”传统自由权与社会权二分的理论难以准确涵盖基本权利的基本功能或性质，于是基本权利的功能体系学说逐渐取而代之，成为解释包括受教育权在内的基本权利属性的最新理论。

按照此种学说，“基本权利具有‘主观权利’和‘客观法’的双重性质”。“主观权利”是指个人得以向国家请求的来源；“客观法”则是指基本权利是一种客观的“规范”或“价值”，其所确认的客观价值秩序对公权力形成约束，是公权力必须遵循的“客观规范”。与此相对应，则产生了基本权利的三项功能：防御权功能、受益权功能与客观价值秩序功能。对应受教育权，其防御权功能是权利人在受教育自由领域免受国家公权力侵犯的功能，如择校自由、就学与否的自由等；受益权功能是权利人要求国家积极作为，从而享受一定利益的功能，它一般分为消极受益权和积极受益权两种，前者是通过诉讼等获得救济的权利，后者主要指向国家的物质给付义务；客观价值秩序功能则是受教育权获得客观法的地位之后才具有的功能，指涉的不是个人的权利，而是指国家要尽一切可能促成个人实现受教育权，要广泛提供制度性保障、组织与程序保障以及履行保护义务。

（三）基本权利功能体系学说对教育立法的启示与意义

基本权利功能体系学说的提出对教育立法具有重要价值。首先，该学说虽源自德国基本法，但经由我国宪法学界的转介和对宪法相关条款的解释，已经成为具有广泛解释力和宪法依据的重要理论。其次，受教育权自诞生以来即具有浓厚的社会权属性，而社会权的实现严重依赖国家的财政能力，加之受教育权在我国《宪法》第46条的规定极为笼统，对其内涵的解释尚未一致。因而教育法“似乎有漠视宪法基本决定的倾向，在立法第一条写入‘根据宪法，制定本法’后，宪法问题就几乎不再被提起”。但事实上，宪法和教育法的关系与宪法和其他部门法的关系一样，应当形成一种由部门法入手探讨宪法规范的内涵的“以宪就法”与通过合宪性解释而使宪法价值理念注入部门法的“以法就宪” 之间的往返流连。而基本权利功能体系学说的提出，为宪法与教育法之间的这种“交互影响”提供了极佳的视角，为系统分析受教育权的功能并对其进行体系化保障提供了全新思路。它不同于传统上依据教育阶段或者权利内容进行教育立法的思路，具有很强的规范性和体系性。其目前仅有零星运用于学前教育法律制度、残疾人教育法律制度和受教育权国家义务的研究，亟待在教育法研究中丰富和发展。 

三、受教育权在我国教育立法中的规范基础

作为基本权利的受教育权，其保障方式有不同的类型：有直接依据宪法规定并通过宪法自身的制度而实现的“依据宪法保障的方式”，有通过普通法律而非宪法自身来实现对基本权利保障的“依据法律的方式”，除此之外还存在折中型的保障方式。我国宪法虽然没有明文规定受教育权的具体内容和保障方式由普通法律加以规定，也没有明文规定或默示性地规定普通法律可以限制受教育权，但在具体的法律制度层面以及实践中所形成的基本权利的保障方式均倾向于“依据法律的方式”。因此，作为宪法权利的受教育权的具体内容需要由普通法律加以规定或具体化。“立法一直担负着实施宪法的任务，负有具体化宪法规范内涵，并将之体现在生活关系中的义务。”而受教育权在部门法中的具体化，主要是由教育立法所实现的。

（一）教育立法对受教育权的确认和保障历程

改革开放以来，我国的教育立法从1980 年《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）颁布为起点，经过四十余年的快速发展，在确认和保障受教育权方面，已形成以《教育法》为基本法、覆盖多个教育阶段的法律法规组成的教育法律体系框架，并已实现全面普及九年义务教育，进入高等教育普及化阶段。受教育权的确认和保障成为推动我国教育立法和事业发展的重要价值源泉。

1.保障受教育权逐渐成为教育立法的目的

立法目的是立法的出发点和落脚点，也构成对整个法律文本进行解释与适用的原则指引，对法律文本进行解释与适用不能够脱离其立法目的。我国教育立法的目的经历了从事业保障到权利保障的逐步变化过程。早期教育立法并不关注权利保障，如1980年最早制定的《学位条例》第1条没有提及学位申请者的权利问题，1986年制定的《义务教育法》第1条也没有出现“权利”字眼。随着我国法治进程的推进，人们逐渐认识到，法治的最终归宿是通过立法、执法和司法全面地保障人的权利，因而保障公民的受教育权应是教育立法的基本目的。因此，2006年《义务教育法》修订时，不仅将保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利增列为立法目的，而且还将其排在首位，强调了保障受教育权处于多种价值位阶中的优先地位。发展到今天，保障公民受教育权是教育立法的基本目的已成为社会共识，深刻影响着教育立法的思路和内容。

2.受教育权的实体权利内容不断丰富

受教育权是一个内容丰富的概念。四十余年来，我国通过一系列教育立法，不仅普遍规定了公民的受教育权，而且相继确认了公民在义务教育、职业教育、高等教育和民办教育中的具体权利，并随着经济社会的发展不断丰富受教育权的内涵。以义务教育权为例，1986 年《义务教育法》确立了适龄儿童、少年的免费教育权，但其时免费的内容仅限于学费，不包括杂费。而 2006 年将其修订为“不收学费、杂费”，并且在第10条和第44条分别规定进一步的权利内容。这不仅发展了免费教育权的内涵，还确认了特定群体的资助请求权。

3.受教育权的程序保障和救济规定逐渐增加

除了实体的权利确认，受教育权的程序保障和侵权救济规定也在教育立法中不断增加。1995年《教育法》规定了学生的申诉和诉讼权，学生可对学校的处分、处理以及侵权行为提出申诉或诉讼。2005年，《普通高等学校学生管理规定》明确提出高等学校管理的正当程序要求；2017年其再次修订以完善高等学校学生纪律处分和申诉程序。其他的中央和地方立法也分别对影响学生受教育权的纪律处分、教育惩戒和申诉的程序做出规定，加强了学生受教育权的程序保障。

（二）受教育权的立法规范现状

受教育权是我国宪法规定的基本权利，宪法上的受教育权需要在教育法中具体化，这种具体化必须遵循宪法的规范与价值设定，即符合宪法文本与宪法精神。但是，宪法也为立法者保留了规范的“形成空间”或“形成自由”。立法者得以在宪法的约束下根据立法的民主性、科学性形成规范，实现权利的具体化，而这种具体化也将反哺宪法的基本权利规定本身。正如有学者指出，“一国法律秩序本是一个动态的规范体系，对法律的解释需要考虑到宪法的规定，而对宪法的解释岂能无视普通法律的规定？”对我国教育立法所规定的受教育权条款进行分析，可以明晰受教育权的规范基础和内容，为其体系化保障奠定实在法的基础。

我国的教育法律体系中，主要的受教育权条款来自几部单行教育法的规定，它们为下文分析的重点。但除此之外，教育法还有大量涉及教育方针、教育教学基本制度、教育行政和学校治理等内容的条款。它们虽不能为公民主张受教育权提供直接依据，但从基本权利的功能体系来看，其实质是教育立法为实现公民受教育权而从制度、组织与程序方面所做的保障性规定，体现了受教育权的客观价值秩序功能。

1.《教育法》的受教育权条款

1995年颁布的《教育法》（后经2009年、2019年和2021年三次修正）是迄今对受教育权规定最为全面的教育立法，充分体现了其作为教育基本法的地位和功能。作为基本法，《教育法》一方面负有将宪法规定的受教育权予以具体落实的责任；另一方面，《教育法》又有统协、整合整个教育部门法秩序的要求。《教育法》不仅重申了《宪法》第46条的规定，确认公民有受教育的权利和义务，还主要从两个方面规定了受教育权。

首先是受教育平等权。《教育法》第9条规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”该条款同时涉及宪法上的受教育权与平等权。对于平等权是否具有双重性质，德国法上存在争议，但主流观点认为平等权不仅包括对抗国家的不公平对待，也包括国家的积极义务，即国家有义务保护和促成平等的实现。我国一般将平等权涉及国家的消极义务的部分称为消极平等，将涉及国家积极义务的部分称为积极平等。因此，根据《教育法》第9条，首先公民享有受教育的机会，禁止国家的不当干预或剥夺；同时，它也潜在对国家提出了教育机会给付的要求，因而同时体现了防御权功能与受益权功能。此外，《教育法》第36条第2款，第37条第1款在机会平等之外，还强调公民受教育之后的结果平等，也就是受教育者在升学深造、就业获酬等自我实现方面的平等，势必要求国家履行一定的积极义务，因而主要属于受益权功能的体现。

其次是受教育者在学校中享有的有关教育的权利，主要表现在该法第38条至42条，以及第43条受教育者权利条款。这是一项专门针对既得受教育机会的公民在学校教育过程中所享有权利的规定，可以视为是公民在校学习期间受教育权的延续和具体表现；也就是说，这是一种继续性、过程性权利。但需注意的是，这是一种相对权利，是特定人对特定人的权利。也即，其权利主体不是所有公民，也不是所有具有学生身份的人，而是具有某个学校学籍的特定学生，其义务主体也是该学生学籍所在的特定学校。受教育者在学校享有的权利内容既有受益权功能的体现，如参加教育教学活动、使用教育设施图书资料、获得奖贷助学金及相应学业证书等；又有防御权功能的体现，如《教育法》第43条第四项中对学生通过申诉、提起诉讼维护其人身权和财产权等合法权益的保护。

2.《义务教育法》的受教育权条款

1986年制定的《义务教育法》（后经2006年全面修订和2015年、2018年两次修正）最早依据宪法确认了适龄儿童、少年接受免费义务教育的权利，为公民个人主张受教育权、请求国家给付提供了重要的法律依据。义务教育阶段的受教育权是《宪法》第46条所规范的核心内容，是适龄青少年儿童可以向国家主张的给付请求权，也是国家通过实施某种行为必须予以满足的绝对的对世权。因而该法第2条将义务教育的实施对象限定在“所有适龄儿童和少年”，实施方式主体和方式明确为国家统一实施，将义务教育的性质界定为“国家必须予以保障的公益性事业”，且在实施过程中不收学费、杂费。

仔细分析《义务教育法》的内容，其条款同样涉及受教育权的防御权功能与受益权功能。防御权功能主要表现为义务教育消极平等权和免试入学权。前者如该法第4条之规定，根据该条规定，国家不得在义务教育机会上设置性别、民族、种族等歧视条件；后者如该法第12条规定“适龄儿童、少年免试入学”，其实质可解释为禁止国家通过考试等前置条件侵犯受教育自由的行为。受益权功能表现为免费义务教育给付请求权、资助请求权和就近入学请求权。前两项权利在该法前述第2条、第10条、第44条有明确肯认。就近入学请求权源自该法第12条，与侧重于防御的免试入学权不同，就近入学请求权要求国家主动提供就近入学机会等物质条件保障，故而更突出的是受益权功能。

为了保障上述权利，《义务教育法》在第5条至8条分别规定了政府及相关主体的义务和责任，为受教育权提供组织保障与制度性保障。如第5条明确了政府对义务教育权的保障主体地位和责任，以及父母、学校和社会各自相应的辅助责任。第6条进一步确定了政府在促进义务教育机会和条件平等方面的责任，尤其是最后一款提及经济发达地区的援助，创新了受益权的实现形式，值得关注。

3.《职业教育法》和《高等教育法》的受教育权条款

教育基本法颁布之后，我国分别在1996年《职业教育法》第5条规定公民有依法接受职业教育的权利；在1998年《高等教育法》（后经2015年修正）第9条规定公民依法享有接受高等教育的权利，相继确认公民享有接受职业教育和高等教育的权利。相较《义务教育法》，这两部法律都在表述上增加了“依法”二字，暗示了这类权利具有特定的前提条件，即公民要先符合国家法律、行政法规和国家教育行政部门规章所规定的条件，才能接受相应教育。因此，两部法律没有为我国公民创设出一项类似义务教育的职业教育权或高等教育权，公民必须依照现行法律的规定通过竞争才能确定能否具体实现接受职业教育或高等教育的权利。其所保障的，其实只是入学机会的平等权，是公民基于宪法平等原则而获得的给付分享请求权。

给付分享请求权与给付请求权虽然都是给付方面的请求权，但给付请求权重在给付、重在入学，即直接请求教育机会，而给付分享请求权重在分享，是对既存机会的分享。因此，两者之间不仅在内涵上有较大的差异，可诉性与诉讼范围也是不同的。

4.《民办教育促进法》的受教育权条款

2002年通过的《民办教育促进法》（后经2013年、2016年、2018年三次修正）第29条规定了民办学校及其师生相对于公办学校的同等法律地位，第33条规定了民办学校对受教育者合法权益保障的义务，第34条具体列举了民办学校受教育者享有的多方面的平等权。这样不吝笔墨的规定，实际上是保障受教育者的就学自由权与平等权，从制度上建构替代性教育制度，实现多元选择的可能性，促进学生的自我实现，因而主要是防御权功能的体现。

四、受教育权的体系化保障与教育立法之完善

教育立法应以保障公民的受教育权为基本目标，其基本任务是对宪法受教育权条款的具体化。从宪法上实现受教育权的保护法益必须从其实现方式，也即受教育权的功能着手。特别是基于我国宪法对基本权利的保障采取“依据法律的保障”的现实，教育立法更需要在对宪法条款作出准确解释的前提下，基于受教育权作为基本权利的不同功能，确定政府的各项义务与责任。通过此种方式既可以避免公民由于享有宪法上的受教育权而对政府存在内涵不尽清晰、外延不够明确、有泛化可能性的请求权，亦可为政府承担促成公民受教育权实现的宪法责任提供直接且现实的法律依据，明晰政府的职权依据，使宪法上规定的受教育权之实现具有现实性。

（一）受教育权的体系化保障：防御权功能的视角

受教育权的防御权功能，是指受教育权所具有的防御国家侵害的功能，针对的是国家的消极义务。从现代宪法的根本精神来讲，基本权利的首要目的即确保个体免受公权力的侵害，因此可以说是基本权利最原始和最根本的功能。防御权功能具有两个层次：一是国家不作为请求权，指请求国家不得干预、侵害基本权利；二是停止侵害请求权，指当国家干预、侵害基本权利时，公民享有通过诉讼、申诉等途径获得救济，请求国家停止侵害的权利。需要注意的是，严格意义上的防御权对象是所有侵犯受教育权的国家行为，包括制定侵犯受教育权的法律、实施侵害受教育权的行政行为和裁判行为等，并不限于行政机关的行政行为。就受教育权而言，其防御权功能主要是指受教育者及其监护人等作为权利主体，能够凭借其自由之意志选择最有利于实现其权利或目标的教育而不受国家干预并得以请求停止国家侵害的权利，包括对学校、教育形式与内容的选择等。

在国家不作为请求权层次，受教育者具有学习自由，即可以根据其身心发展的需要选择最有利于实现其权利的学习内容和学习形式。它不仅包括外在的对教育形式的决定，如完成义务教育之后是否选择接受高一级的教育，接受什么类型的教育，或选择哪所学校和专业等；还包括一些更具有内在性的丰富内涵，如学生依其能力及性格的特别性自我开展学习的可能性，以及学生对与其“自我”开展密切相关的学校事务的共同参与的决定权等。

从规范形式来说，国家不作为请求权可以表现为两种规范：一种是授权性规范，即法律直接规定受教育者享有何种自由和权利，这与受益权功能规范有时重合。从我国现行的教育立法体系来看，对受教育者自由的授权性规范比较欠缺，《教育法》第43条“受教育者权利条款”中并没有对受教育者自由选择教育内容与教育形式进行规定，而只能从其他教育法律中的零散规定进行解释。如《职业教育法》第5条规定的“ 公民有依法接受职业教育的权利”，可从中解释出公民在普通教育之外选择职业教育的自由。另一种是禁止性规范，即明确禁止国家公权力作出侵权行为。如《教育法》第83条中规定侵犯各类教育主体合法权益并造成损害而应当承担民事法律责任的条款，即包含了对公民受教育自由的保障，但具体需要结合我国整个法律体系来解释与认定。

在停止侵害请求权层次，防御权功能的效力主要体现在“宣告侵害基本权利的法律或其他规范违宪、无效，或要求废弃侵害基本权的行政处罚与司法裁判，或要求停止任何其他侵害基本权的国家行为”。但因为我国对于行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，并不能提起行政诉讼，所以只能在对侵害受教育权的行政行为提起诉讼时，一并请求审查国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。公民对任何国家干预、侵害其受教育权的行为，享有通过诉讼、申诉等途径获得救济，请求国家停止侵害的权利。如《教育法》第43条规定的申诉和诉讼权即包含了国家不得侵犯权利人寻求救济的权利，例如枉法裁判、滥用司法裁量等的内涵。

从对教育法规范的分析来看，教育立法整体较为缺乏对受教育者自由选择的保障规范，也缺乏成体系的救济规范。而随着社会发展和时代进步，人的主体性、目的性将进一步彰显，公民对受教育权的自由支配是其学习权本质的内在要求。因此，如何将受教育自由应有的内涵法律化，是未来立法需要补足的重要方面。与此同时，立法机关如何履行其对防御权功能的消极义务，防止立法对公民受教育权的不当干预和侵害，也是在加强教育立法的同时必须予以重视的方面。

（二）受教育权的体系化保障：受益权功能的视角

所谓基本权利的受益权功能，是指“公民站在积极的地位，要求国家为一定行为，以享受特定利益的权利”。就受教育权而言，其受益权功能是指，公民具有请求国家为其提供受教育的机会、条件及相关救助的权利，通过此类方式使其受教育权利始终处于一种完满的状态。受教育权作为一项以要求国家提供给付为主要指向的基本权利，其在宪法中的规定过于抽象，而且受国家财政能力的制约。因此，国家如何提供给付，提供给付的范围、种类和方式等都依赖于教育立法的转化，因而是教育立法的重点。

具体来说，受教育权的受益权功能也包括两个层面的内容：消极受益权与积极受益权。前者是受益权受到侵犯时请求国家救济的权利；后者是请求国家给付或者分享国家给付的权利。在积极受益权层面，教育立法应根据我国的具体国情，确定如下四个方面的权利内容和边界，建立起相应的规范体系。

1.教育机会请求权

在义务教育阶段，每个适龄儿童少年享有的是给付请求权，即要求国家提供义务教育机会的权利。这是绝对的受教育机会，国家必须予以满足。在非义务教育阶段，教育机会不是绝对的，但公民依然享有平等的获得教育机会权，有经过公平、平等竞争获得教育机会的权利。这是基于宪法平等原则而来的给付分享请求权，即请求平等分享国家现存的教育机会的权利，如《高等教育法》和《职业教育法》的规定。当前，世界上很多国家已将学前一年教育列入免费提供的对象，职业教育愈显重要，而2019年中国高等教育毛入学率达到51.6%，也进入国际通行的普及化阶段。在新的发展阶段，是否可能将公民的给付请求权扩大至义务教育以外？如果扩大，那么首先扩大至哪个阶段？以及如何确认和保护职业教育和高等教育以外阶段公民的给付分享请求权？这些是教育立法应当密切关注并及时予以回应的内容。

与教育机会请求权具有密切联系的是，公民的教育机会一旦获得，未有合理理由及经正当程序，不得被随意取消。这种作为教育机会请求权的延续的权利，被称为“ 学籍权”。所谓学籍权，是指受教育者保有和维持其学生身份的一种资格性权利，如果缺乏合法理由和正当程序，其不得被剥夺或限制。学籍权不仅是学生身份权的核心内容，也是学生得以实现与享有其受教育权的基本前提。也就是说，只有具有学生身份，才能享有并行使因之而有的物质性权利和评价性权利。当学生身份被剥夺或者限制之后，那么，与之相应的学生权益也将丧失，其将不得再因此获得利益，由此再次丰富了受教育权受益权功能的权利谱系，使具备学生身份的人能够享有特定利益。故而从法律性质上说，学生身份实则为一种法律资格，与宪法法律所保护的权益紧密相连。对此，教育立法应当予以确认。

2.教育条件请求权

教育条件请求权包括公民对教育条件的利用请求权和创设请求权。其中前者是指，公民特别是入学接受教育的学生，对学校的教育设施和条件享有的平等利用权。而后者主要是指，义务教育阶段的公民对学校及必要教育设施的创设请求权。由于担心会给国家造成过重负担，后一权利在我国未被明文确认，尽管《义务教育法》有多项条文要求各级政府不断创造条件，提高对各类公民接受义务教育的条件保障水平，但都是从政府职责角度作出的规定，公民个人并没有可以向政府主张或请求的权利。

3.免费教育请求权

免费教育请求权目前主要指向义务教育，是公民对免费义务教育的请求权，已经得到《义务教育法》的确认。在义务教育以外的其他阶段，随着我国经济社会的发展，免费教育请求权的范围应当适时扩大。正如我国批准加入的联合国《经济、社会、文化权利国际公约》中所规定的那样，即使在中等教育（包括普通教育和职业教育）和高等教育阶段，国家也有不断使之趋向免费的义务。这就对国家提出了裁量性渐进立法以逐步扩大免费教育请求权范围的任务，特别是在中等职业教育层次，我国已经普遍推行免费政策，因而应优先予以立法确认。

4.教育资助请求权

在尚未能够实现免费教育的前提下，特定弱势群体有权要求国家为其享有和行使受教育权提供必要的帮助和扶持，这就需要教育立法突出和强化弱势群体获得教育资助的权利。在此方面，《义务教育法》确认了义务教育的资助请求权，其他教育阶段中，虽然《教育法》第五章专门规定了国家对特殊群体在受教育上获得帮助的责任，教育部也相继出台了《学生资助资金管理办法》及其实施细则等相关的部门规章以完善学生资助政策、规范申请程序，但仍不充分。特别是《教育法》将政府与其他主体放在一起规定，更减弱了获得教育资助成为请求权的可能，未来也应适时予以立法完善。

综上，从积极受益权方面，我国已经初步建立起了覆盖不同教育层次和领域的给付义务立法保障体系，而学前教育、高中教育、终身教育、家庭教育等阶段立法不足，应是着重填补空白的立法领域，整体的受教育权给付义务体系仍需积极推进。“要通过立法逐步推进国家积极义务的设定，如针对具体的权利内容可赋予公民一定的给付请求权，实现以权利促行政作为，避免权利‘虚化’”。目前，我国已宣布以公益普惠性幼儿园为主提供学前教育公共服务，《学前教育法》也在紧锣密鼓的制定过程中，但是受到国家财政能力与经济资源分配的限制，如何在立法中合理、恰当地规定与规范国家的给付义务仍是一个难题。

至于在消极受益权方面，我国本身并未确立宪法诉讼，难以实现对受教育权作为基本权利的司法救济，但作为法律权利的司法救济已经有了相应突破和发展。不过到目前为止，教育设施创设请求权以及教育资助请求权尚未获得司法支持，仍有待于立法的进一步明确。此外，公民在受教育权受到侵害的时候，在司法救济方面的积极受益权也值得立法重点关注。所谓司法救济的积极受益权，是指司法活动中的物质性给付义务，如对特殊群体提供法律援助、提供翻译等。我国民事诉讼法以及刑事诉讼法中虽已有了初步规定，但适用于教育领域则有特殊性，如对未成年人、少数民族和残疾人等，需要特别的保护。

（三）受教育权的体系化保障：客观价值秩序功能的视角

按照现代宪法学的基本权利功能理论，受教育权作为一项基本权利不仅是“主观法”，也是“客观法”，不仅是个人权利，也是社会共同体的价值基础。在“客观法”的语境中所蕴含的客观价值秩序是指“受教育权除了是个人的权利，还是宪法所确立的‘价值秩序’”，这一秩序构成立法机关建构国家各种制度的原则，也构成行政权和司法权在执行和解释法律时的上位指导原则。客观价值秩序功能的实现，需要整个国家基于法治国原则加以保障，具体包括国家提供制度性保障、组织与程序保障以及履行保护义务。其中立法承担着较行政和司法更为基本的不可或缺的重要责任。虽然如上文所述，我国教育立法已从不同角度规定了教育基本制度，从组织、程序、物质等方面初步建构了受教育权的保障体系，但仍不系统。从客观价值秩序功能的内涵出发，应从以下四个方面加以完善。

1.立法必须遵循受教育权所确认的客观价值秩序

我国《宪法》第33条第3款的规定彰显了基本权利的客观价值秩序。《宪法》第46条的受教育权条款，进一步彰显了受教育权的客观价值秩序。据此，受教育权对教育立法构成了客观的约束，尊重和保障受教育权就是教育立法必须恪守的客观价值，是通过教育立法建构相关制度的基本面向。我国教育立法在不断发展中虽已渐从管理本位向权利保障转变，但仍有一些立法未将受教育权保障作为目的或未将其作为制度建构的基本面向。因此，必须强化尊重和保障受教育权对教育立法的价值导向作用，将尊重和保障受教育权作为客观价值落实进教育立法的具体内容和条文。

2.立法应该为受教育权的行使提供充分制度性保障

制度性保障是实现权利保护的重要途径，离开具体的教育制度，很难想象公民的受教育权将如何展开。举例来说，学校教育制度是实现公民受教育权的基本制度，没有学校教育体系和制度，就没有受教育权展开的基本场所和条件。同样，学业证书制度和学位制度是对受教育者学习成果认定的基本制度，民办教育制度是教育选择自由的制度性保障，教育资助或津贴制度是弱势群体受教育权的制度性保障。可以说，现代法治国家中，能够离开制度而自行实现的权利越来越少，更遑论具有浓厚社会权特征的受教育权。与保护义务侧重防止侵害权利人基本权利不同的是，制度性保障更侧重对基本权利提供积极保障，便利其行使。我国《宪法》第46 条第2款为制度性保障提供了规范依据， 即国家要培养青少年儿童在德智体等方面全面发展。《教育法》也专辟第二章规定国家基本教育制度，但内容尚为简陋粗疏。教育立法应着力具体构建和完善以这些基本制度为中心的教育制度体系，通过法律制度为公民受教育权的行使提供更为可行的保障。

3.立法应该重视受教育权的组织与程序保障

组织与程序保障与制度性保障关系密切，是实现其他受教育权功能的基础。如根据《普通高等学校学生管理规定》，学生不服学校处分或处理，可向学校设置的学生申诉委员会提起申诉。那么，立法规定“学生申诉委员会”这一组织及相应的申诉程序就是为受教育权提供的组织与程序保障。我国教育立法传统上较为重视对受教育权实体权利的保护，而对组织与程序保障关注不足。这种状况近些年来有所转变。例如，在程序保障方面，《教育法》规定了学生的申诉权，《普通高等学校学生管理规定》建立了退学、纪律处分和校内申诉的程序机制，保护学生的身份权，并已得到诸多司法案件的确认，但整体来看仍属薄弱。未来，教育立法应该继续充实完善程序规则，禁止未经正当程序剥夺、限制、侵犯公民的受教育权。同时教育立法应加强教育活动中的组织规则制定，如学校自主办学的组织，学生参与学校管理的组织，家校合作组织，社会参与教育行政决策特别是学区划分等与受教育权密切相关事项的组织，等等，以为受教育者及相关权利人更好地实现受教育权提供组织支持。

4.立法应该保护权利人的受教育权免受来自第三人的侵犯

公民的受教育权不仅要防止公权力主体的侵犯，也要防止来自其他平等主体的侵犯，这就涉及狭义的国家保护义务，这是我国目前亟待填补空白或进一步完善的方面。立法在履行国家保护义务方面应当发挥主要作用，立法机关不仅应详细规定“应享权利”，以便对不遵守规定的行为采取有效的救济措施，还应制定相关法律规范防止权利人的受教育权受到侵害，积极履行保护义务。也就是为那些认为自己的受教育权没有得到充分实现的个人或群体规定“行动权”，并规定“司法救济”。特别是在当前受教育权的保护水平不高、救济机制不畅的条件下，对于父母侵犯子女的受教育权（如义务教育辍学）、平等主体之间的受教育权侵犯（如冒名顶替）等问题，都更要发挥立法作为保护公民受教育权的最重要最有效的方式的功能。“在客观条件成熟的情况下，立法机关要通过具体化努力使受教育权的价值得以实现，从而使行政部门和司法部门可以直接适用这些法律”，提升对受教育权的保护力度。